Escrevo estas linhas com a autoridade incómoda de quem passou décadas a elaborar e acompanhar candidaturas de apoio ao investimento agrícola — de pequenas explorações familiares a projetos de impacto relevante. E escrevo-as com uma convicção que a experiência no terreno só tem reforçado: os apoios financeiros públicos ao investimento na agricultura não são uma benesse conjuntural nem um resquício de protecionismo — são uma necessidade estrutural e permanente, cuja justificação de sustentabilidade económica é sólida e raramente assumida com frontalidade.
As agriculturas de Portugal enfrentam um esmagamento de margens com dois vetores bem identificados. Por um lado, os preços dos produtos agroalimentares mantêm-se artificialmente baixos para o consumidor face aos respetivos custos de produção — uma opção política deliberada para garantir alimentos acessíveis como instrumento de controlo da inflação e de estabilidade social. Por outro lado, os custos de produção — energia, fertilizantes, fitofármacos, mão de obra — têm aumentado de forma consistente. Entre estes dois vetores, as margens das explorações agrícolas são sistematicamente espremidas, e os rendimentos dos agricultores ficam pelo menos 50% abaixo dos restantes setores económicos. Há ainda um terceiro elemento, frequentemente ignorado no debate público, que agrava este desequilíbrio.
A Ditadura da Distribuição: Sete Cadeias contra Centenas de Milhares de Agricultores
Em Portugal, sete cadeias de distribuição organizada detêm mais de 70% da quota de mercado do comércio agroalimentar. Do outro lado da mesa de negociação sentam-se centenas de milhares de agricultores, atomizados, com reduzido poder negocial. Esta assimetria traduz-se numa apropriação desproporcional do valor acrescentado ao longo da cadeia alimentar — do campo à prateleira —, ficando o produtor com a fração mais reduzida. O resultado é tão previsível quanto injusto: as margens brutas são, na generalidade das culturas e atividades pecuárias, demasiado estreitas para suportar as amortizações dos investimentos necessários à modernização da exploração. Não se trata de má gestão nem de falta de empenho. Trata-se de uma desvantagem negocial sistémica que o agricultor individual, por mais competente que seja, não consegue ultrapassar sozinho — e cuja correção é, em última análise, responsabilidade política.
Os governos têm respondido a este problema de forma cínica, apontando como solução a PARCA — Plataforma de Acompanhamento das Relações na Cadeia Agroalimentar —, um organismo sem capacidade de regulação obrigatória, incapaz de impor qualquer equilíbrio real na repartição do valor. Os anos passam, os desequilíbrios mantêm-se, e as fileiras agroalimentares continuam a funcionar não acautelando o interesse público, segundo as mesmas regras que favorecem sistematicamente a distribuição em detrimento da produção.
Neste contexto, exigir que o agricultor financie o investimento exclusivamente com base nas margens geradas pela sua atividade é, na prática, inviável. Os apoios públicos ao investimento não são, portanto, uma distorção do mercado: são a correção de uma falha estrutural do próprio mercado. A sua função não é substituir a iniciativa privada — é torná-la possível onde o mercado, sozinho, a inviabiliza. Enquanto esta assimetria de poder negocial não for corrigida — e não há sinais de que o venha a ser num horizonte próximo —, os apoios ao investimento terão de ser uma componente permanente e estruturada da política agrícola nacional. Sem eles, o investimento agrícola reduz-se drasticamente, comprometendo a modernização das explorações, a adaptação às alterações climáticas, a renovação geracional e, em última instância, a própria capacidade produtiva do país.
O Vício do Calendário: Quando a Candidatura Substitui a Estratégia
Dito isto, é necessário ser igualmente honesto sobre as disfunções do sistema atual. Os incentivos ao investimento tornaram-se, ao longo dos sucessivos Quadros Financeiros Plurianuais (QFP), uma espécie de droga que viciou promotores e decisores políticos numa relação de dependência mútua. O agricultor aprendeu a não investir enquanto as candidaturas estão fechadas — e a decidir apressadamente quando se abrem, muitas vezes nos últimos dias antes do prazo de submissão. O político aprendeu a anunciar cada abertura como a “última oportunidade” do quadro — sobretudo em período pré-eleitoral —, gerando procura artificial descolada das necessidades reais de cada exploração e de cada território.
O resultado é um sistema cronicamente desajustado: períodos de candidatura com periodicidade longa e janelas de abertura curtas; percentagens de comparticipação que os gestores dos programas baixam de forma encapotada, apoiando frações cada vez menores dos valores elegíveis; e procura que excede sempre, pelo menos duas vezes, o orçamento disponível. Os agricultores sentem-se enganados — e têm razão.
A solução não é suprimir os apoios — como ficou demonstrado acima, eles são estruturalmente necessários. A solução é aumentar o orçamento com dinheiro do orçamento do Estado Português e redesenhá-los para que deixem de ser uma oportunidade efémera e passem a ser um instrumento permanentemente aberto, acessível quando o agricultor está pronto para investir, e não quando o calendário político assim o determina.
Dois Instrumentos, Uma Lógica: INR para Jovens, Empréstimos de Longo Prazo para os Restantes
A discussão sobre incentivos não reembolsáveis (INR) versus reembolsáveis tem sido conduzida em Portugal com uma superficialidade que irrita quem conhece as contas de cultura. O atual PEPAC — fruto de má gestão operacional, de transferências de centenas de milhões de euros do investimento para o rendimento e da redução artificial do overbooking — opera uma transformação que pode ser ruinosa para muitos agricultores: converte apoios a fundo perdido em empréstimos, apresentando-os como modernização dos instrumentos. Na prática, é uma transferência do risco para o agricultor, em nome de uma racionalidade financeira que o Ministério da Agricultura desconhece — ou finge desconhecer — face à realidade das margens brutas das agriculturas de Portugal.
As análises de viabilidade económico-financeira que elaborei ao longo de décadas são inequívocas: em cerca de 80% das atividades agrícolas e pecuárias não existe margem bruta suficiente para amortizar um empréstimo em prazo inferior a 15 anos — mesmo sem juros. Nas regiões de minifúndio, abaixo das economias de escala, esse horizonte pode estender-se a 20 ou 30 anos. A agricultura não é uma start-up digital de retorno rápido: é uma atividade biológica, sujeita a ciclos longos, riscos climáticos e volatilidade de mercados que os modelos financeiros convencionais raramente conseguem capturar.
A minha proposta é clara e diferenciada. Para jovens agricultores na primeira instalação, os apoios têm de ser incentivos não reembolsáveis — a fundo perdido — com percentagens de comparticipação entre 40% e 60% do investimento elegível. Jovens com capitais próprios incipientes, a iniciar uma atividade com margens estreitas, não podem começar a vida profissional com dívida sobre dívida. As candidaturas à primeira instalação deveriam estar permanentemente abertas, com todas as aprovadas garantidamente financiadas, ano após ano. É inaceitável o que se passa hoje: 14 meses de abertura, seguidos de encerramentos prolongados sem data de reabertura à vista. Não há política de renovação geracional credível sem esta garantia — e sem ela perpetua-se o status quo de envelhecimento que compromete a inovação e o futuro das agriculturas.
Para os agricultores já instalados — reconversões de atividade, modernização de explorações familiares, investimentos produtivos em territórios deprimidos —, a equação correta são empréstimos sem juros com prazo mínimo de 15 anos, prazo médio de 20 anos, e períodos de carência adequados à maturidade económica de cada atividade. Empréstimos a custo zero, isentos de imposto de selo e demais taxas bancárias, sem encargos de análise ou abertura. Este modelo respeita a lógica orçamental europeia — é reembolsável, portanto imobiliza menos capital público — sem impor ao agricultor uma carga financeira incompatível com as suas margens.
Interior e Litoral Não São Iguais: Acabar com a Ficção da Equidade Formal
O sistema atual coloca em pé de igualdade o Litoral e o Interior no acesso aos fundos agrícolas. É uma igualdade formal que produz desigualdade real: os investimentos são mais caros nas zonas montanhosas, as infraestruturas de apoio são mais escassas, os custos de contexto são sistematicamente mais elevados e as margens brutas por hectare são mais baixas. Equiparar formalmente realidades estruturalmente diferentes é uma forma subtil de discriminar negativamente quem mais precisa de apoio.
A solução passa por alocar previamente orçamento por NUTS III, regiões das comunidades intermunicipais com prioridade para os concelhos cujo índice de poder de compra per capita seja inferior a 75. Dentro destas geografias, privilegiar o modo de produção biológico, as explorações de agricultura familiar reconhecida e os jovens agricultores. Esta não é uma medida de assistencialismo: é a única forma de tornar os objetivos de coesão territorial que o próprio PEPAC proclama em algo mais do que retórica de cimeira europeia.
Dados Públicos para Decisões Públicas
Há uma condição prévia a qualquer reforma séria: a transparência. O Ministério da Agricultura detém bases de dados georreferenciadas das candidaturas e pagamentos das Autoridades de Gestão dos diversos QFP e do IFAP que constituem um património analítico de enorme valor. Esses dados deveriam estar disponíveis para consulta pública — expurgados apenas do que a legislação de proteção de dados impede —, para que investigadores, autarcas, organizações agrícolas e cidadãos possam contribuir para decisões mais fundamentadas. Os estudos do Gabinete de Planeamento e Políticas do Ministério da Agricultura (GPP) sobre as agriculturas de Portugal são trabalho rigoroso e deveriam ser a matriz de referência obrigatória para qualquer decisão sobre apoios ao investimento. Em vez disso, as prioridades continuam a ser definidas, em grande medida, pela pressão dos lóbis mais organizados e pelos interesses eleitorais de curto prazo.
Acrescento outro paradoxo raramente assumido: a burocracia dos licenciamentos é tão pesada, e o incumprimento dos prazos legais de tramitação pelas entidades públicas licenciadoras tão sistemático, que os custos de contexto se multiplicam enquanto se espera por pareceres que raramente chegam em tempo útil. Resolver isto não exige mais fundos europeus. Exige que a gestão política pública cumpra o que a lei já determina.
Conclusão: Permanentes, mas Exigentes
Os apoios financeiros públicos ao investimento na agricultura são necessários de forma permanente — não porque os agricultores sejam menos capazes do que outros empresários, mas porque operam num mercado estruturalmente desequilibrado, onde a concentração da distribuição organizada e a política de alimentos baratos ao consumidor retiram às explorações a margem que lhes permitiria autofinanciar a modernização. Este é o argumento central, e é um argumento económico, não paternalista.
Mas apoios permanentes não significam apoios indiscriminados. Significa ter a frontalidade política de afirmar que jovens agricultores precisam de incentivos não reembolsáveis — e que isso não é negociável —; que os restantes agricultores precisam de empréstimos reais a prazo mínimo de 15 anos, sem juros e sem custos bancários associados; e que o dinheiro público deve existir em montante suficiente para garantir que quem se candidata e cumpre as condições de acesso é financiado — sem cortes, sem listas de espera, sem encerramento sine die.
O PEPAC ainda está a tempo de fazer diferente. O histórico dos quadros anteriores mostra que as janelas de oportunidade se fecham depressa — e que os erros de hoje, na forma como se definem prioridades e se escolhem instrumentos, têm consequências que se medem em décadas de desenvolvimento perdido. A agricultura não precisa de mais equívocos, precisa de mais fundos financeiros nacionais para o investimento. Precisa de previsibilidade, estabilidade, coerência e cumprimento da lei. Se queremos um setor capaz de produzir, competir e fixar população no território, temos de assumir uma evidência simples: sem dinheiro do orçamento nacional para apoio público permanente ao investimento, a maioria das explorações agrícolas portuguesas não é sustentável economicamente. Ignorar esta realidade não a resolve — apenas a agrava. E já chega de políticas que iludem os agricultores, iludem os portugueses e, no fim, iludem sobretudo quem as concebe, descredibiliza a classe política que nos governa ou governou e incrementa os populismos.
Consultor em Desenvolvimento Territorial
