1. Introdução
Passados 40 anos da adesão de Portugal à CEE, justifica-se uma análise do modo como evoluíram entre 1986 e 2026 as relações entre a PAC e a agricultura portuguesa.
Para o efeito, começarei por analisar o contexto sócio-económico envolvente da nossa agricultura no período imediatamente anterior à integração na CEE, para de seguida analisar o que de mais relevante sucedeu ao longo das últimas quatro décadas.
As alterações económicas e sociais verificadas em Portugal após o 25 de Abril de 1974 e a evolução da crise económica mundial vieram contribuir, em conjugação com a enorme instabilidade política e institucional então ocorrida, para o acentuar das tensões e desequilíbrios vindos do passado, colocando o sector agrícola português no centro das dificuldades económicas nacionais.
As transformações político-institucionais desencadeadas pela Revolução de Abril tiveram diferentes tipos de consequências sobre o sector agrícola nacional.
Em primeiro lugar, foram responsáveis por uma explosão salarial do qual resultaram ganhos de poder de compra dos grupos sociais de mais baixos níveis de rendimento com a consequente pressão sobre a procura de bens alimentares.
Em segundo lugar, estiveram na origem do processo de descolonização do qual resultou um aumento da população e uma crescente procura de bens alimentares.
Em terceiro lugar, foram responsáveis por uma enorme instabilidade nas estruturas empresariais agrícolas provocada pelas movimentações político-sociais no âmbito, não só da zona de intervenção da Reforma Agrária, como nas outras regiões agrícolas do País, da qual resultou uma fragilização do tecido produtivo agrícola nacional com a consequente incapacidade da oferta agrícola para responder às novas solicitações da procura.
A crise económica mundial, latente desde o final da década de 60 e muito agravada após 1973, em consequência do embargo imposto pela OPEP às exportações de petróleo para os EUA, veio colocar dificuldades adicionais ao sector agrícola nacional.
Por um lado, como resultado da subida em espiral dos preços agrícolas mundiais que agravou de forma significativa a balança comercial agrícola nacional. Por outro, em consequência das barreiras impostas à imigração que inviabilizaram a absorção pelo exterior do aumento significativo da população então ocorrido.
As medidas de política adoptadas então pelos sucessivos governos após Abril de 1974, embora motivadas por visões e objectivos diferentes procuraram, no essencial, conciliar a valorização dos preços no produtor dos produtos agrícolas com uma forte contenção dos preços no consumidor dos bens alimentares. Tais medidas conduziram, na prática, à adopção de um cada vez mais pesado e complexo sistema de fixação de preços e de subsídios aos produtos e factores de produção que, para além de se mostrar pouco eficaz, constituiu um encargo orçamental cada vez mais elevado.
As políticas de estabilização económica acordadas no contexto dos programas assinados entre Portugal e o FMI, em 1978 e 1983, obrigaram a uma profunda alteração das políticas de preços nacionais então em vigor. É de realçar, neste contexto, o desmantelamento, após 1983, do sistema de subsídios aos factores de produção então existente, que conduziu, posteriormente, a um aumento significativo, mas diferenciado, dos preços no produtor da generalidade dos produtos agrícolas.
Estas alterações nos preços dos produtos agrícolas no limiar da nossa Adesão às Comunidades Europeias, representaram uma dificuldade adicional no processo de harmonização das políticas a que a aplicação em Portugal da PAC obrigou.
De facto, a equipa responsável pelo acompanhamento da negociação da componente agrícola da Adesão às CE, de que fiz parte, viu-se, de um dia para o outro, obrigada a trocar os cenários já definidos de desmantelamento gradual dos subsídios aos factores intermédios, por novos cenários de harmonização em baixa dos futuros preços da maioria dos produtos agrícolas.
Para se proceder à análise da forma como evoluíram as relações entre a PAC e a agricultura portuguesa nestes últimos 40 anos, irei abordar separadamente os três seguintes períodos:
- os primeiros anos após a adesão;
- as reformas da PAC de 1992 e de 2003;
- a última década.
Nos primeiros anos após a adesão de Portugal às Comunidades Europeias a evolução da Agricultura Portuguesa foi, no essencial, consequência de três diferentes tipos de factores:
- as alterações nas políticas de preços e mercados ocorridas ao longo do período de transição das políticas nacionais para a PAC;
- o impacto sobre os preços e ajudas agrícolas decorrentes da integração de Portugal no Sistema Monetário Europeu;
- o início da aplicação à agricultura portuguesa dos fundos estruturais comunitários.
Quando, em 1986, Portugal aderiu às Comunidades Europeias a grande maioria dos preços no produtor dos produtos agrícolas nacionais era superior aos preços comunitários que, por sua vez, eram muito superiores aos correspondentes preços mundiais, tendo sido sujeitos até ao final deste período a duas evoluções distintas, mas complementares.
Por um lado, os preços agrícolas nacionais foram sujeitos, ao longo do período de transição, a um processo de harmonização com os preços agrícolas comunitários, o qual foi acompanhado por alterações profundas nas estruturas de comercialização e de regulação dos mercados agrícolas nacionais e por uma acentuada sobrevalorização do escudo face ao ECU, decorrente do processo de integração de Portugal no Sistema Monetário Europeu (SME).
Por outro lado, verificou-se uma significativa aproximação dos preços agrícolas comunitários aos correspondentes preços mundiais.
O processo de harmonização dos preços agrícolas que foi negociado no âmbito do Tratado de Adesão, baseou-se em dois diferentes períodos de transição.
Um período de transição clássica, baseado numa harmonização dos preços em sete anos, a aplicar aos produtos agrícolas cujos preços em Portugal eram idênticos ou inferiores aos preços comunitários e cujas estruturas de comercialização não apresentavam problemas (óleos e gorduras, frutos e vegetais transformados, açúcar e carne de ovinos e caprinos).
Um período de transição em duas etapas, baseado numa harmonização durante dez anos, dividido em duas etapas de cinco anos, aplicado a todos os produtos agrícolas cujos preços em Portugal eram mais elevados que os comunitários e em relação aos quais se tinha tornado indispensável a introdução de alterações significativas nas instituições e práticas ligadas à gestão dos respectivos mercados (cereais, arroz, leite e carne de bovinos, carne de suínos, aves e ovos).
No primeiro caso, os preços nacionais foram harmonizados em alta o mais rapidamente possível, enquanto, no segundo caso, os preços portugueses ficaram sujeitos a uma evolução relativamente autónoma durante a primeira etapa, sendo harmonizados em baixa durante os cinco anos da segunda etapa.
Os acordos alcançados no âmbito do tratado de adesão acabaram por ser sujeitos a mudanças significativas quanto à sua aplicação na segunda etapa do período de transição. De facto, o diferencial entre os preços nacionais e comunitários no final da primeira etapa era ainda bastante elevado, o que tornou necessária a introdução de alterações ao processo de aproximação, inicialmente previsto, o que, no caso dos cereais, levou à criação de um pagamento compensatório degressivo que ficou conhecido por “ajuda cofinanciada”, introduzido em 1991 com uma aplicação degressiva até 2003.
No que diz respeito às estruturas de comercialização nacionais existentes à data da adesão, consideradas incompatíveis com as regras comunitárias, foram obtidos fundos especiais orientados para financiar, durante a primeira etapa do período de transição: a extinção de todas as organizações governamentais encarregues da regulação dos mercados agrícolas; a extinção do poder monopolista das empresas estatais com intervenção nos mercados agrícolas, com a consequente liberalização gradual dos mercados doméstico e externo; e a remoção dos direitos exclusivos de recolha de leite detidos pelas cooperativas do sector.
A aceitação por Bruxelas, quer da transição por etapas, quer, mais tarde, da ajuda cofinanciada, constituiu dois marcos importantes no processo negocial, cujo mérito deve ser atribuído, no primeiro caso, à equipa do Ministério que acompanhou a preparação das negociações em causa e, no segundo caso, ao trabalho realizado pela equipa técnica da CAP, que eu então coordenava, sem a qual o Ministério da Agricultura português não chegaria, sequer, a levar a referida medida a Bruxelas.
Da conjugação destas novas orientações decorrentes do Tratado de Adesão, o sistema de preços agrícolas sofreu um impacto negativo que foi ainda, aumentado pela sobrevalorização real (mais de 30%) sofrida pelo escudo, entre o início de 1989 e Maio de 1993.
Assim sendo, os preços reais (descontando o efeito da inflação) dos produtos agrícolas sofreram um decréscimo significativo durante este período, ao qual os agricultores portugueses reagiram, ajustando a estrutura das suas explorações e modernizando os respectivos sistemas de produção.
Este processo de ajustamento e de modernização, já iniciado no período de pré-adesão, beneficiou das condições especiais que Portugal conseguiu obter nas negociações de adesão, no que diz respeito à aplicação à nossa agricultura dos fundos estruturas comunitários.
Primeiro, pela implementação, logo após a adesão, de todas as medidas estruturais em vigor, não tendo existido, assim, qualquer tipo de período de transição.
Segundo, pela aplicação das condições mais favoráveis (critérios de elegibilidade, níveis de apoio, rendimentos de referência e taxas de financiamento), já em vigor em qualquer dos restantes EM, às explorações agrícolas portuguesas.
Terceiro, pela implementação de um Programa Específico para o Desenvolvimento da Agricultura Portuguesa (PEDAP), baseado num pacote financeiro de 700 milhões de euros, executável em dez anos, através do apoio estrutural a iniciativas quer públicas, quer privadas.
As alterações nas estruturas das explorações agrícolas portuguesas daí decorrentes foram bastante significativas.
As mudanças ocorridas no enquadramento socioeconómico e nas políticas agrícolas e não-agrícolas em Portugal, nos primeiros anos após a adesão às CE, deram origem a um processo de ajustamento estrutural e de modernização tecnológica das explorações agrícolas portuguesas que, apesar de ter gerado um crescimento muito pouco significativo do produto agrícola nacional, foram responsáveis por ganhos elevados, quer da produtividade da terra e do trabalho, quer do rendimento do sector agrícola a preços nominais e da produtividade e do rendimento médios das explorações agrícolas portuguesas.
Tratou-se, portanto, de um período na evolução da agricultura portuguesa com resultados favoráveis para o conjunto das explorações agrícolas nacionais.
Continuar a ler artigo em formato PDF
Francisco Avillez
Professor Catedrático Emérito do ISA/UL e Coordenador Científico da AGROGES
O artigo foi publicado originalmente em AGRO.GES.
