Que política de gestão do risco de cheia para o Mondego?

Que política de gestão do risco de cheia para o Mondego?

1. Na sequência das mais recentes cheias do Mondego lançou-se para o debate público a hipótese de, paulatinamente, investir na relocalização de populações ribeirinhas localizadas em zonas de risco como forma de adaptação ao risco de cheia. Trata-se de uma opção de gestão do risco já adotada noutros países, que apela a uma mudança de paradigma de política pública em Portugal e que merece uma discussão pública séria.

A gestão do risco de cheia em Portugal permanece, ainda, dominada por uma cultura hidráulica, assente no primado da engenharia aplicada ao controlo das cheias, subalternizando a integração efetiva da mitigação do risco na política pública de ordenamento do território. Num cenário em que as soluções estruturais não dispensam o investimento na regulação dos usos do solo das áreas de risco, a relocalização de populações deve ser assumida como uma de várias opções.

2. A relocalização de populações na sequência de desastres ditos naturais é uma prática ancestral. Confinando-nos apenas ao século XX, a assunção desta prática enquanto medida de política pública remonta à década de 70 em vários países, de que os EUA são caso paradigmático, e foi já adoptada em Portugal de forma inovadora.

Os EUA foram pioneiros na regularização hidráulica dos rios para controlo das cheias e aproveitamento múltiplo dos recursos hídricos. Na década de 60 a eficácia deste tipo de intervenção nos rios foi questionada. Os elevados custos de manutenção das obras hidráulicas, o potencial de destruição dos ecossistemas fluviais e o síndrome do “falso sentimento de segurança” junto das populações ribeirinhas estão entre as principais razões deste questionamento. Havia evidência científica sólida demonstrando que a regularização hidráulica das bacias hidrográficas estimulava a expansão socio-urbanística das áreas adjacentes aos rios. Estávamos, assim, perante um cenário de redução acentuada da probabilidade de ocorrência de cheias e, ao mesmo tempo, de aumento da vulnerabilidade ao risco residual devido ao crescimento do volume de pessoas e bens em áreas inundáveis.

A consciencialização desta contradição suscitada pela política hidráulica de intervenção nas bacias hidrográficas esteve na génese da criação do National Flood Insurance Program (NFIP) em 1968. A marca distintiva do NFIP é o enfoque particular que coloca na mitigação do risco de cheia por via do ordenamento do território, incentivando a adoção de medidas não-estruturais de controlo dos usos do solo, de que a relocalização de populações é um exemplo. As cheias do Midwest de 1993 foram o primeiro grande teste desta nova política que acabou por ser reforçada através de legislação complementar. Reconheceu-se que a regularização hidráulica do rio Mississippi não resolveria o problema das cheias e que a opção de continuar a repor no mesmo lugar o que havia sido destruido era insustentável. Tomou-se a recuperação pós-desastre como oportunidade de mitigação do risco, incentivando os governos locais a adoptarem medidas não-estruturais que, além da relocalização de populações, incluiam a alteração dos usos do solo em zonas de risco e a renaturalização dos sistemas fluviais.

O NFIP permanece, hoje, um instrumento central da política de gestão do risco de cheia nos EUA. Apesar das alterações a que foi entretanto sujeito, a filosofia é a mesma: adoção de estratégias de mitigação do risco não apenas ancoradas na regularização hidráulica, dando enfoque particular à redução do risco por via do controlo dos usos do solo.

Como referido anteriormente, a relocalização de populações na sequência de desastre não é estranha ao contexto português. O caso que será, talvez, o mais recente e inovador remete para o processo de relocalização de famílias durante a recuperação pós-sismo de 1998 no Faial, arquipélago dos Açores. Com o objetivo de garantir a segurança das populações e de prevenir a ocorrência de danos no futuro, o Governo Regional dos Açores optou por uma política de recuperação pós-sismo assente em dois grandes pilares: o reforço da resistência sísmica das construções e o reordenamento do território com vista a condicionar a reconstrução em áreas afetas a movimentos de massa, falhas sísmicas ativas e risco de cheia. Este segundo pilar implicou o abandono de extensas áreas ocupadas nas freguesias afetadas e uma complexa operação de relocalização de famílias.

 3. O sistema hidráulico do Mondego tem cumprido bem os fins múltiplos a que se destinou. Desempenha um papel incontornável no abastecimento de água para consumo doméstico e agricultura. É uma importante fonte de produção de energia hidroelétrica. Viabilizou o aproveitamento agrícola do Baixo Mondego e tem assegurado de forma eficaz a defesa contra cheias. De um cenário de ocorrência recorrente de cheias transitou-se para um cenário de risco residual.

É certo que não se “acabou” com o problema no Baixo Mondego, como era e é a expectativa das populações locais, mas não há solução hidráulica que elimine as cheias. Importa, portanto, gerir o risco residual. Como fazê-lo? Dever-se-á insistir na abordagem estrutural reapetrechando o sistema hidráulico do Mondego de novas soluções hidráulicas? Ou dever-se-á explorar as vantagens de uma abordagem não-estrutural, apostada em (re)adequar os usos do solo às especificidades da bacia do Mondego, complementando a solução hidráulica existente?

À época das cheias de 2000-2001, havia um claro défice de integração de medidas de mitigação do risco na política de ordenamento do território dos municípios do Baixo Mondego. As áreas classificadas como “zona inundável” nos Instrumentos de Gestão Territorial (IGT) eram minimalistas e descoincidentes quando se transitava de um município para outro. As cheias ocorridas extravasaram os limites da “área inundável” em muitos pontos do vale sinalizando a importância de se rever este aspeto. É provável que tenham ocorrido, entretanto, alterações na medida em que o zonamento de risco é uma ferramenta básica para a tomada de decisão sobre as regras de ordenamento do território a adoptar em “áreas inundáveis”.

O controlo da expansão urbanística em área inundável é um objetivo incontornável nestes processos. Este objetivo pode, na prática, corporizar-se de forma muito diversa através de regras mais ou menos restritivas dos usos do solo e mais ou menos coercivas. Quanto maior é o grau de restrição imposto a estes territórios, maior será o potencial de não aceitação pública. Pode-se, em alternativa, optar por ser menos restritivo permitindo alguma ocupação urbanística desde que esta cumpra determinados códigos de construção.

Prática comum noutros países, designadamente nos EUA, a adoção de soluções construtivas resistentes a cheias (floodproofing) consiste na (re)construção de edificios adaptáveis a ambientes ciclicamente inundáveis e representa, em muitos casos, uma reatualização de soluções construtivas tradicionais. Ao abrigo do NFIP, esta opção tem sido adoptada nos casos em que não é praticável interditar a ocupação urbanística em área inundável. Embora não aplicável a qualquer contexto hidrogeológico, as soluções  floodproofing deveriam merecer alguma atenção em Portugal pela maior flexibilidade que introduzem no planeamento territorial e pelo potencial de maior aceitação pública.

Como se pode verificar, as opções de gestão do risco por via do ordenamento do território são várias e não se circunscrevem à relocalização. Esta é, aliás, a opção mais radical que, pela sua complexidade, só é adoptada em casos extremos e com o envolvimento ativo das comunidades locais. Pode-se questionar a opção política de se ter referido a medida de mitigação do risco mais radical. Mas é sensato não deixar que o imediatismo mediático bloqueie um debate público sobre as várias alternativas de adaptação humana ao risco de cheia, num cenário de incerteza associada às Alterações Climáticas.

A autora escreve segundo o novo Acordo Ortográfico

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O artigo foi publicado originalmente em Público.

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