No passado dia 30 de agosto, o Agroportal publicou um texto intitulado “Ibéria – a terra prometida”, título que fala por si, escrito por Rui Alexandre Hipólito. É um texto que parte de problemas reais e importantes da agricultura e da floresta ibéricas, dando a seguir um salto que os próprios argumentos apresentados não permitem sustentar: da existência de problemas comuns conclui pela necessidade da criação de um mecanismo de coordenação estratégica para posições comuns na Política Agrícola Comum entre Portugal e Espanha.
Vale a pena separar duas coisas que o artigo mistura: a necessidade de cooperação e a necessidade de integração. Portugal e Espanha devem, naturalmente, cooperar mais onde existam interesses comuns. A questão é outra: por que razão essa cooperação deverá conduzir à criação de uma nova arquitetura institucional ibérica (o artigo fala ainda de um conselho), e sobretudo que vantagem concreta teria Portugal nessa solução?
O artigo começa por apresentar a Península Ibérica como um grande espaço agroflorestal comum, mas dimensão territorial não significa homogeneidade agrícola e florestal. Portugal e Espanha partilham problemas climáticos e algumas cadeias de valor, mas apresentam estruturas fundiárias, sistemas produtivos, disponibilidades hídricas, modelos empresariais e especializações regionais muito diferentes.
Portugal tem uma estrutura fundiária fragmentada em grande parte do Norte e Centro, marcada pelo minifúndio e pela sucessiva divisão das explorações, problema que é urgente resolver, e uma realidade muito diferente no Alentejo, onde predominam propriedades de maior dimensão e modelos de produção extensivos e intensivos com necessidades de água distintas. Espanha, por sua vez, possui regiões de regadio de enorme escala e estruturas produtivas que não encontram paralelo direto em Portugal. Existe, portanto, um espaço agroclimático ibérico, mas não existe uma estrutura agrária ibérica homogénea. Esta distinção é importante. Ter espaços contíguos não significa necessariamente partilhar interesses, e mesmo partilhar interesses em determinadas matérias não significa que seja necessária uma política agrícola comum entre as duas partes.
A água é talvez o melhor exemplo. O artigo propõe que seja tratada como um recurso estratégico da Península. Acontece que Portugal e Espanha já dispõem de um instrumento bilateral específico: a Convenção de Albufeira. Esse quadro estabelece regras para a cooperação e para os regimes de caudais das bacias hidrográficas partilhadas. A existência da Convenção demonstra que é possível gerir um recurso transfronteiriço através de regras comuns sem transformar a gestão desse recurso numa estrutura política ibérica.
Mais importante ainda, a experiência demonstra que mesmo um quadro bilateral juridicamente estabelecido exige acompanhamento, negociação e fiscalização permanentes. Se já existem dificuldades em garantir integralmente os compromissos assumidos no quadro bilateral, não é nada evidente que transferir a questão para uma estrutura ibérica aumentasse o poder negocial português. A pergunta é simples: que vantagem concreta teria Portugal em substituir um mecanismo bilateral, no qual negoceia diretamente com Espanha, por uma estrutura institucional onde a dimensão demográfica, económica e territorial espanhola é muito superior?
Não basta afirmar que a água é um recurso comum. É necessário demonstrar que uma governação conjunta produziria melhores resultados para Portugal do que a cooperação bilateral atualmente existente. O artigo não faz essa demonstração.
O mesmo problema surge na proposta de criação de um fundo ibérico para financiar agricultura de precisão, inteligência artificial, novas variedades resistentes à seca, bio economia florestal e valorização do carbono. São objetivos inteiramente legítimos, mas Portugal já dispõe de acesso direto à Política Agrícola Comum, aos fundos europeus, ao PRR e aos programas europeus de investigação e inovação. A questão que o artigo deveria responder é: que falha concreta dos instrumentos existentes seria resolvida pela criação de um fundo ibérico? Se esse fundo fosse apenas uma forma de coordenar investimentos, até poderia haver utilidade. Mas, nesse caso, estaríamos perante cooperação entre Estados e não perante uma nova arquitetura política. Se, pelo contrário, tivesse capacidade própria de decisão e financiamento, seria necessário explicar como se articularia com os instrumentos europeus existentes e como se garantiria que Portugal não perderia capacidade de decisão (e fundos) relativamente ao que já possui diretamente enquanto Estado-membro.
De facto, há aqui uma questão mais geral que atravessa todo o artigo: que problema concreto resolve a estrutura ibérica proposta que a União Europeia já não resolve? Portugal e Espanha partilham o mercado único, a Política Agrícola Comum, regras ambientais, programas de investigação, mecanismos de financiamento e instrumentos de cooperação transfronteiriça. Ambos participam diretamente na definição das políticas europeias, onde a voz de Portugal, hoje, pode mesmo bloquear em algumas matérias toda a UE caso os interesses de Portugal não sejam tidos em consideração. O que ganharia Portugal apresentando-se em bloco com Espanha?
Isto não significa que não possa haver cooperação adicional. Pode e deve haver. Significa apenas que é preciso demonstrar qual é o valor acrescentado do proposto mecanismo de coordenação estratégica para posições comuns na Política Agrícola Comum relativamente aos mecanismos bilaterais e europeus que já existem.
O exemplo do Benelux merece, aliás, uma distinção face ao que foi exposto. Bélgica, Países Baixos e Luxemburgo desenvolvem efetivamente iniciativas de cooperação agrícola e procuram coordenar posições em matérias como inovação, digitalização, segurança alimentar e renovação geracional. Ora tal não demonstra a necessidade de uma nova arquitetura política agrícola ibérica. Demonstra que Estados soberanos podem cooperar regionalmente em matérias de interesse comum, dentro do quadro europeu, nada mais.
É precisamente essa a distinção essencial: cooperação regional pode ser útil; não decorre daí que seja necessária governação regional.
O exemplo franco-alemão é ainda menos diretamente transponível. A integração do carvão e do aço entre França e Alemanha ocorreu num contexto histórico radicalmente diferente e teve uma finalidade política muito específica: criar interdependências económicas como instrumentos de paz e reconstrução europeia. Dessa experiência nasceu uma parte fundamental da construção europeia. Hoje, Portugal e Espanha não estão perante a ausência de uma estrutura europeia. Já estão dentro dela.
Também a complementaridade agroclimática merece ser vista com algum cuidado. É verdade que Portugal e Espanha apresentam diferenças de clima, escala e especialização produtiva que podem criar complementaridades. Mas a complementaridade é, em primeiro lugar, um argumento para comércio e integração económica, e esse comércio já ocorre livremente dentro do mercado europeu. A complementaridade, por si só, não demonstra a necessidade de governação partilhada. Para que fosse um argumento a favor de uma estratégia política comum, seria necessário demonstrar que existem benefícios adicionais concretos que não podem ser obtidos através do mercado, de acordos bilaterais ou dos instrumentos europeus existentes.
Há ainda uma afirmação do artigo que merece ser questionada: a ideia de que Portugal poderia assumir o papel de território de “diferenciação e valor acrescentado”, enquanto Espanha seria a “potência de escala e produção massiva”. A divisão à primeira vista até parece tentadora, mas pode esconder precisamente o contrário do que se pretende. Se Portugal se especializar na diferenciação e Espanha concentrar escala, transformação, logística e distribuição, quem captura a maior parte do valor económico das cadeias agroalimentares? Não é difícil adivinhar.
A dimensão africana é outro exemplo. Portugal dispõe de uma rede histórica, linguística e institucional própria nos países africanos de língua portuguesa, apoiada pela CPLP e por relações bilaterais. Espanha tem, por sua vez, relações e interesses próprios no Norte e Oeste de África. Uma plataforma conjunta até poderia, em teoria, em determinadas áreas, produzir algumas vantagens. Mas também pode reduzir uma vantagem competitiva que Portugal possui precisamente por ter uma relação diferenciada com os PALOP. Antes de fundir as duas dimensões, seria necessário demonstrar que a soma produz mais valor do que a manutenção de duas redes complementares.
Há, finalmente, uma questão histórica que não deve ser ignorada, embora também não deva ser utilizada como argumento simplista. Portugal já viveu uma união política com Espanha, onde entrou à força, entre 1580 e 1640. A experiência permite recordar uma realidade importante: a existência de garantias formais de autonomia, estabelecidas nas cortes de Tomar, não eliminou necessariamente as diferenças de poder entre os parceiros. De facto, durante a União Ibérica, Portugal foi envolvido sem lhe perguntarem em conflitos alheios e sofreu consequências importantes no seu comércio e no seu império. A lição histórica relevante é que, quando os pesos dos parceiros são muito diferentes, a preservação formal da identidade política não garante, por si só, igualdade efetiva de influência.
Por fim, Portugal não precisa de escolher entre isolamento e integração ibérica. Essa é uma falsa questão. Precisa, isso sim, de cooperar com Espanha onde exista interesse comum: na gestão das bacias hidrográficas, no combate aos incêndios, na investigação, nas cadeias agroalimentares, nas infraestruturas, na energia, na inovação e em muitos outros domínios. Essa cooperação deve ser avaliada pelos resultados que produz, e não pela sua capacidade em criar novos níveis de governação.
A pergunta não é, portanto, se Portugal e Espanha devem cooperar mais. Naturalmente que devem. As perguntas são outras: em que matérias têm interesses verdadeiramente comuns, que instrumentos são necessários para os defender e, sobretudo, que vantagem concreta em teoria obteria Portugal se transferisse determinadas matérias para uma arquitetura ibérica em vez de as tratar bilateralmente ou no quadro europeu?
É essa demonstração que falta no artigo de Rui Alexandre Hipólito. Problemas comuns podem justificar cooperação. Recursos partilhados podem justificar regras comuns. Interesses convergentes podem justificar posições coordenadas. Mas nada disso, por si só, demonstra a necessidade de uma governação ibérica, de novos conselhos ou mecanismos ibéricos. Isso seria reentrar em areias movediças, que tanto mal nos trouxeram.
O nosso destino, definido desde 1986, é a integração europeia, em aprofundamento, e as relações, que também devem ser económicas, que advêm no contexto da CPLP. Tudo o resto é atração pelo abismo.
António Reis Pereira
Professor Universitário
