Fez este Janeiro quatro anos que se iniciou a aplicação à agricultura portuguesa das medidas aprovadas no contexto da reforma da política agrícola comum (PAC) de 2003.
Apesar do processo de reforma da PAC se ter iniciado em 1992, só com a reforma de 2003 é que se verificou uma efectiva ruptura com o modelo de políticas agrícolas em vigor desde o Tratado de Roma. De facto, apesar das significativas alterações resultantes das reformas da PAC de 1992 e de 1999 (Agenda 2000), os apoios directos à produção mantiveram-se como sento a componente dominante das políticas em causa, dominância esta que foi posta, apenas, em causa com o início da aplicação em Janeiro de 2005 do regime de pagamento único (RPU), decorrente do processo de desligamento aprovado em Junho de 2003.
Dada a importância significativa da alteração em causa no processo de decisão dos produtores agrícolas e o seu potencial impacto sobre os respectivos resultados económicos, pereceu-nos útil proceder, com base na informação disponível, não só a uma análise comparativa da evolução verificada nestes últimos quatro anos com iguais períodos anteriores, como também, a algumas reflexões sobre os principais factores explicativos dos resultados económicos observados.
Para o efeito, iremos considerar quatro períodos de tempo e utilizar dois indicadores económicos.
São os seguintes os períodos escolhidos:
– o período que corresponde à primeira fase da reforma de 1992 e à fase final do QCA I (1989-93) e ao início do QCA II (1994-99), cuja análise iremos basear na evolução entre os triénios “1991” (1990-91-92) e “1995” (1994-95-96);
– o período que corresponde à fase de plena aplicação da reforma da PAC de 1992 e QCA II (1994-99), cuja análise será baseada na evolução entre os triénio “1995” e “1999”, cuja análise será baseada na evolução entre os triénios “1995” e “1999” (1998-99-00);
– o período que corresponde à fase de aplicação da reforma da PAC aprovada no âmbito da Agenda 2000 e do início da aplicação do QCA III (2000-06), cuja análise será baseada na evolução entre os triénios “1999” e “2003” (2002-03-04);
– o período que corresponde aos primeiros quatro anos de aplicação da reforma da PAC de 2003, à fase final do QCA III (2000-06) e ao início de aplicação do QREN (2007-13), cuja análise será baseada na evolução entre os triénios “2003” e “2007” (2006-07-08).
Os indicadores económicos que iremos utilizar são ambos de âmbito empresarial e visam analisar o comportamento:
– da competitividade da produção agrícola, medida através do rácio entre o valor acrescentado líquido a preços base, deflacionado pelo IPIB, gerado pelo conjunto da produção vegetal e animal e o número total de unidades de trabalho ano agrícolas utilizadas (VALPbase/UTA);
– do rendimento agrícola empresarial, medido através do rácio entre o rendimento empresarial líquido a preços reais do conjunto das explorações agrícolas portuguesas e o respectivo número de unidades de trabalho ano agrícolas familiares (REL/UTAF).
Os dados que constam do Quadro 1 ilustram as profundas alterações ocorridas nas transferências geradas pelos diferentes tipos de apoios aos rendimentos dos produtores agrícolas entre “1991” e “2007”, dos quais importa destacar:
– uma redução gradual do valor, a preços reais, do conjunto dos apoios ao rendimento dos produtores que corresponde a uma variação acumulada de -20% entre “1991” e “2003”, a qual se acelerou significativamente nos últimos anos, tendo atingido uma quebra de 23% entre “2003” e “2007”;
– uma redução, ainda mais acentuada, no valor, a preços reais, dos apoios directos à produção (-31% entre “1991” e “2003” e -42% de “2003” a “2007”) provocado por um rápido desmantelamento das medidas de suporte de preços de mercado, só muito parcialmente compensadas pelo aumento dos pagamentos aos produtores directamente ligados à produção, cuja evolução muito negativa nestes últimos anos (-46%) está relacionada com o processo de desligamento;
– uma evolução dos apoios separados da produção que tendo tido uma variação acumulada de -12% entre “1991” e “2003”, se comportou muito positivamente nos últimos anos (acréscimos de 39% entre “2003” e “2007”), em consequência, no essencial, do processo de desligamento da produção de parte significativa dos pagamentos aos produtores até então directamente ligados a produção.
Quadro 1 – Evolução do valor, a preços de 2007, dos apoios aos rendimentos dos produtores agrícolas e da respectiva composição entre 1990 e 2008
| “1991” | “2003” | “2007” | Variação acumulada (%) | ||||||||||||
| M de euros | % | M de euros | % | M de euros | % | “1991”-“2003” | “2003”-“2007” | ||||||||
| Apoios ao rendimento dos produtores agrícolas (ARP) | 2477,8 | 100,0 | 1993,3 | 100,0 | 1527,6 | 100,0 | -19,6 | -23,4 | |||||||
| Apoios directos à produção (ADP) | 2226,4 | 89,9 | 1533,4 | 76,9 | 887 | 58,1 | -31,1 | -42,2 | |||||||
| MSPM1) | 1985,2 | 80,1 | 1026,8 | 51,5 | 614,5 | 40,2 | -48,3 | -40,2 | |||||||
| PPDLP2) | 241,2 | 9,8 | 506,6 | 25,4 | 272,5 | 17,9 | 110,0 | -46,2 | |||||||
| Apoios separados da produção (ASP)3) | 521,1 | 21,1 | 459,9 | 23,1 | 640,6 | 41,9 | -11,7 | 39,3 | |||||||
| 1) | Medidas de suporte de preços de mercado, ou seja, apoios à produção dados através dos preços agrícolas (estimativa baseada nos dados da OCDE para a UE) | ||||||||||||||
| 2) | Pagamentos aos produtores directamente ligados à produção, ou seja, apoios dados através do orçamento comunitário ou nacionais baseados nas quantidades produzidas, áreas cultivadas e número de animais elegíveis | ||||||||||||||
| 3) | Apoios de âmbito agro-ambiental e agro-rural e do regime de pagamento único | ||||||||||||||
| Fonte: Contas económicas da agricultura portuguesa do INE | |||||||||||||||
Importa, ainda, sublinhar, neste contexto, que as profundas alterações decorrentes do processo de reforma da PAC iniciado em 1992, para além de terem provocado um decréscimo significativo dos respectivos níveis de apoio, foram responsáveis por uma modificação ainda mais profunda na importância relativa de cada um dos diferentes tipos de apoios em causa, caracterizada, no essencial, por um decréscimo do peso dos apoios directos à produção, em geral, de cerca de 90% para 58% entre “1991” e “2007” e das medidas de suporte de preços, em particular, de 80 para 40% no mesmo período, assim como de uma duplicação (de 21 para 42%) do peso relativo dos apoios separados da produção.
As consequências destas profundas alterações na competitividade da produção agrícola em Portugal vêm bem expressas nos dados do Quadro 2, que nos permitem concluir que, após uma evolução muito positiva entre “1991” e “1995” (4,1%/ano), a competitividade agrícola portuguesa decresceu no período seguinte (-1,2%/ano entre “1995” e “1999”), manteve-se estagnada entre “1999” e “2003” e apresentou a maior quebra da última década e meia (-2,9%/ano) entre “2003” e “2007”.
Quadro 2 – Evolução da competitividade da produção agrícola em Portugal entre 1990 e 2008
| Taxa de crescimento médio anual (%/ano) | Variação acumulada (%) | ||||||||
| “1991”-“1995” | “1995”-“1999” | “1999”-“2003” | “2003”-“2007” | “1991”-“2003” | “2003”-“2007” | “1991”-“2007” | |||
| VAL Pbase1) | (Preços de 2007) | -1,7 | -6,0 | -1,7 | -7,8 | -32,6 | -27,8 | -50,8 | |
| UTA2) | -5,6 | -4,8 | -1,6 | -5,1 | -39,0 | -18,7 | -50,4 | ||
| VALPbase/UTA | (Preços de 2007) | 4,1 | -1,2 | 0,0 | -2,9 | 11,6 | -11,1 | -0,8 | |
| 1) | Valor acrescentado líquido a preços base da produção vegetal e animal, a preços de 2007 | ||||||||
| 2) | Unidade de trabalho ano agrícolas | ||||||||
| Fonte: Contas económicas da agricultura portuguesa do INE | |||||||||
Em consequência desta evolução, a competitividade produção agrícola nacional que tinha atingido, em “2003”, um nível médio 12% superior ao atingido em “1991”, voltou, em “2007”, a um nível praticamente idêntico ao do início dos anos 90 do século passado.
No que diz respeito ao impacto das sucessivas reformas da PAC sobre o rendimento agrícola empresarial, os resultados obtidos (Quadro 3), apontam para uma evolução muito positiva (11%/ano) no período inicial, uma quase estagnação nos dois períodos seguintes e uma taxa de crescimento média anual negativa (-2,6%/ano) entre “2003” e “2007”.
Quadro 3 – Evolução do rendimento agrícola empresarial em Portugal entre 1990 e 2008
| Taxa de crescimento médio anual (%/ano) | Variação acumulada (%) | ||||||||
| “1991”-“1995” | “1995”-“1999” | “1999”-“2003” | “2003”-“2007” | “1991”-“2003” | “2003”-“2007” | “1991”-“2007” | |||
| REL1) | (Preços de 2007) | 4,6 | -4,6 | -1,6 | -7,7 | -7,3 | -27,3 | -32,6 | |
| UTAF2) | -5,9 | -5,1 | -1,6 | -5,2 | -40,4 | -19,2 | -51,8 | ||
| REL/UTAF | 11 | 0,5 | 0,0 | -2,6 | 55,5 | -10,0 | 39,0 | ||
| 1) 2) | Rendimento empresarial líquido que corresponde à remuneração do conjunto dos factores que são pertença das explorações agrícolas (mão-de-obra familiar, terra própria e capitais próprios) Unidade de trabalho ano agrícolas familiares (não renumeradas |
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| Fonte: Contas económicas da agricultura portuguesa do INE | |||||||||
De tal evolução resultou uma quebra acentuada no nível do rendimento agrícola empresarial nestes últimos anos, o qual tendo atingido, em “2003”, um valor, a preços reais, cerca de 56% acima do nível de “1991”, viu, esse diferencial, reduzir-se, em “2007”, tendo ficado, apenas, 40% acima do nível de rendimento atingido em “1991”.
Importa, ainda, realçar que tanto a evolução da competitividade como a dos rendimentos agrícolas beneficiaram de um processo de ajustamento das estruturas das respectivas explorações agrícolas que foi o principal responsável, por evoluções significativamente mais positivas e menos negativas do que as que se teriam verificado se o volume de mão-de-obra agrícola total e familiar não tivesse decrescido aos ritmos verificados nos períodos em causa.
A título de exemplo, basta referir que, se entre “1991” e “1995”, o número de UTAs agrícolas se tivesse mantido constante, a competitividade da produção agrícola em vez de ter crescido 4,1%/ano, teria apresentando uma taxa média de crescimento de -1,7%/ano e o rendimento agrícola empresarial teria apresentado um crescimento médio anual menos de metade do ocorrido (4,6%/ano em vez de 11%/ano). Do mesmo modo, as quebras verificadas, entre “2003” e “2007” (-2,9%/ano na competitividade e -2,6%/ano no rendimento) teriam sido quase três vezes inferiores na ausência de qualquer ajustamento estrutural, ou seja, seriam cerca de – 8% para ambos os casos.
Contrariamente àquilo que se poderá supor, estes exemplos não são meras hipóteses académicas, na medida em que o processo de ajustamento estrutural ocorrido nas últimas décadas na agricultura portuguesa se caracterizou, no essencial, pelo desaparecimento (real ou estatístico) de um número muito elevado de pequenas explorações agrícolas e não do aumento da dimensão física (SAU/ha e SAU/UTA) das explorações que se mantiveram em actividade, independente da maior ou menor classe de área a que pertençam.
Como explicar estas tão acentuadas quebras de competitividade e rendimento agrícolas ocorridas em Portugal desde que, em 2005, se iniciou em Portugal a aplicação da reforma da PAC aprovada em Junho de 2003?
Parece-nos ser consensual que o sucedido nestes últimos anos está, certamente, relacionado com as naturais dificuldades de adaptação das decisões dos produtores agrícolas a enquadramentos de preços e de apoios públicos significativamente diferentes. Os impactos negativos ocorridos no período de plena aplicação da reforma da PAC de 1992 (“1995”-“1999”) demonstram que já, em momentos anteriores, se verificaram evoluções do mesmo tipo. Poder-se-á, mesmo, argumentar que as mais recentes alterações na PAC implicam estratégias de ajustamento empresarial mais complexas que as anteriormente vividas e, portanto, de mais difícil resolução.
O que, também, é consensual entre aqueles que a nível nacional e europeu se têm vindo a debruçar sobre esta problemática é que, face aos impactos negativos esperados com a aplicação da reforma de 2003, se tornava urgente e indispensável actuar de forma decisiva para procurar minimizar as ameaças por ela criadas e aproveitar as oportunidade daí resultantes. Sempre foi consensual entre os que, como eu próprio, se preocuparam em analisar o que iria resultar das novas medidas propostas, que a única forma de as pôr ao serviço da agricultura portuguesa era a de se proceder a um rápido e substancial aumento quer dos apoios aos investimentos agrícolas, quer dos apoios de âmbito agro-ambiental, condições consideradas por nós indispensáveis para que se tornasse possível uma reestruturação e reconversão dos sistemas de agricultura capazes de assegurar ganhos sustentáveis na competitividade económica e no rendimento empresarial agrícolas em Portugal.
Infelizmente, a análise do que se passou em Portugal nestes últimos anos leva-nos a concluir que, contrariamente ao que seria desejável, os apoios públicos em causa, não só não aumentaram como, no caso dos apoios ao investimento às explorações agrícolas, se verificou, mesmo, uma redução substancial em relação ao passado recente.
Francisco Avillez
Professor Emérito do ISA, UTL
