gestáo dos riscos e das crises na agricultura

1. INTRODU��O

Durante muitos anos a pol�tica agr�cola comum (PAC) procurou garantir os rendimentos agr�colas através de uma s�rie de medidas de estabiliza��o do mercado e dos pre�os. Ao longo de sucessivas reformas, o apoio prestado através da gestáo do mercado e dos pre�os foi sendo gradualmente substitu�do por pagamentos directos, que seráo a partir de 2005 amplamente dissociados. Agora que a reforma da PAC quebrou o v�nculo entre pagamentos directos e tipo e volume de produ��o, os agricultores encontram-se em melhores condi��es para ajustarem as suas decis�es de produ��o em função de crit�rios econ�micos e agron�micos. 

O regime de pagamento único dissociado continuar� a prestar um contributo significativo e estável ao rendimento agr�cola, embora com diferen�as sens�veis, de acordo com a reparti��o hist�rica do apoio pelos diferentes sectores da produ��o agr�cola. Os agricultores poder�o orientar-se mais decididamente para o mercado, beneficiando simultaneamente de um apoio ao rendimento mais dirigido e mais eficaz. 

Estes aspectos econ�micos e sociais, a par das considera��es de ordem ambiental incorporadas no novo regime de pagamento único, tornam a nova PAC mais sustent�vel. Os agricultores seráo, no entanto, obrigados a assumir a responsabilidade pela gestáo dos riscos que eram anteriormente absorvidos pelas pol�ticas de apoio ao mercado e aos pre�os. Ao mesmo tempo, e como resultado da liberaliza��o do com�rcio, os agricultores comunitários estáo cada vez mais expostos � concorr�ncia e �s flutua��es dos pre�os agr�colas. 

Como no passado, a actividade agr�cola manter-se-� vulner�vel a riscos e crises espec�ficos, que escapam ao controlo do agricultor. Sendo certo que um risco calculado pode dar origem a resultados positivos, � conveniente que os agricultores estejam preparados para enfrentar tanto as eventuais consequ�ncias negativas das suas op��es como as crises provocadas por catéstrofes naturais e outros acontecimentos imprevis�veis. No contexto da reforma da PAC, a disponibiliza��o de novos instrumentos � que não retardar�o os necess�rios ajustamentos estruturais � poderia ajudar os agricultores a melhorar a sua capacidade de gestáo de riscos e crises. 

A presente comunica��o analisa estas questáes e considera as medidas suplementares de apoio aos agricultores que poderiam ser introduzidas pela PAC no dom�nio da gestáo de riscos e crises. As op��es apresentadas para debate respondem ao mandato para a presente comunica��o e �s conclus�es do Conselho �Agricultura� de Dezembro de 2003. Deve ser salientado que as mesmas não implicam despesas suplementares. 

A comunica��o � acompanhada de um documento de trabalho dos serviços da Comissão, onde se descrevem os instrumentos de gestáo de riscos e crises j� ao dispor da agricultura comunitária.

2. ANTECEDENTES

Em Janeiro de 2001 a Comissão apresentou uma primeira análise¹ dos instrumentos de gestáo de riscos na agricultura da UE, que foi debatida pelos orgãos competentes do Conselho durante a presid�ncia sueca, em 2001. A presid�ncia espanhola abordou a questáo dos seguros agr�colas enquanto instrumentos de gestáo de riscos nas áreas da agricultura e da pecu�ria num memorando de Março de 2002, que foi seguido de uma confer�ncia internacional sobre �Seguros agr�colas e garantia de rendimentos�, realizada em Madrid a 13 e 14 de Maio de 2002. A presid�ncia grega apresentou ao Conselho, em Maio de 2003, um memorando sobre riscos naturais e seguros no sector agr�cola e, em 6 de Junho de 2003, realizou-se em Sal�nica um semin�rio destinado a analisar as possibilidades de dar resposta �s catéstrofes naturais no sector agr�cola. Mais recentemente, em 15 e 16 de Dezembro de 2004, a presid�ncia neerlandesa organizou uma confer�ncia sobre �Custos materiais e imateriais da erradica��o de doen�as animais�. 

A reforma da PAC, decidida no Luxemburgo em Junho de 2003, institui um sistema alterado de ajuda aos rendimentos das explora��es agr�colas, dissociada da produ��o. As conclus�es do Conselho sobre a reforma integravam uma declara��o da Comissão segundo a qual esta �estudar� medidas espec�ficas para enfrentar os riscos, as crises e as catéstrofes nacionais na agricultura� e �apresentar� ao Conselho, antes do final de 2004, um relatério acompanhado de propostas adequadas.� 

A declara��o da Comissão indicava ainda duas questáes espec�ficas a examinar: �a possibilidade de financiamento destas medidas através do ponto percentual de modula��o redistribu�do directamente aos Estados-Membros, bem como a inclusão, em cada uma das organizações comuns de mercado, de um artigo que confira � Comissão compet�ncia para agir, em caso de crise � escala comunitária, nos moldes estabelecidos para esses casos na organiza��o comum de mercado no sector da carne de bovino.� 

Em Dezembro de 2003, sob a presid�ncia italiana, as conclus�es do Conselho �Agricultura� convidavam a Comissão a: 

(1) continuar a liderar o debate sobre os instrumentos de gestáo de riscos na agricultura e apresentar um invent�rio actualizado dos diferentes instrumentos de gestáo de riscos dispon�veis nos Estados-Membros; 

(2) estudar as vantagens e inconvenientes das diferentes op��es de gestáo de riscos – não obstante a responsabilidade pr�pria do sector agr�cola. Dever�o ser considerados e analisados eventuais novos instrumentos que substituam, se for caso disso, as actuais medidas, no pressuposto de que h� que evitar distor��es da concorr�ncia e respeitar as regras da OMC e de que o financiamento de quaisquer novas medidas não poder� colidir com os compromissos financeiros j� assumidos;

(3) avaliar as oportunidades oferecidas pelas orienta��es comunitárias para os aux�lios estatais no sector agr�cola e, se necess�rio, sugerir adapta��es.

3. GestáO DE RISCOS E CRISES: OP��ES

O risco implica uma situa��o que pode dar origem a uma variedade de resultados e em que pode ser estimada a probabilidade de cada um destes. Embora a tomada de riscos seja frequentemente um requisito pr�vio do progresso, um resultado negativo pode implicar graves consequ�ncias econ�micas para uma explora��o. 

A vasta gama de instrumentos de gestáo de riscos disponível. � descrita num documento de trabalho dos serviços da Comissão, que acompanha a presente comunica��o. Tais instrumentos poderiam ainda ser desenvolvidos a fim de melhorar a competitividade e a viabilidade econ�mica das explora��es agr�colas, especialmente onde exista uma propor��o elevada de capital alheio, como por exemplo no caso dos jovens agricultores. não podem, no entanto, nem pretendem proporcionar o tipo de garantias facultado anteriormente pela PAC; destinam-se, antes, a ajudar as explora��es agr�colas a suportar choques tempor�rios e a melhorar o seu acesso ao financiamento para incrementar as suas actividades. � nesta perspectiva que o desenvolvimento e a disponibiliza��o de instrumentos de gestáo de riscos poder�o ser utilmente incentivados. 

Enquanto o risco pode estar associado tanto a resultados positivos como negativos, pressup�e-se sempre que uma crise tem importantes consequ�ncias negativas. Na presente comunica��o, entende-se por crise uma situa��o imprevista que p�e em perigo a viabilidade de explora��es agr�colas, quer a um nível. localizado, quer em todo um sector de produ��o. 

V�rios instrumentos de gestáo de crises, alguns dos quais de criação recente, proporcionam assist�ncia quando a capacidade individual para enfrentar perdas substanciais de bens e/ou de rendimentos, resultantes de acontecimentos imprevis�veis, possa revelar-se insuficiente. Esses instrumentos são descritos no documento de trabalho dos serviços da Comissão que acompanha a presente comunica��o. Muitos deles assentam, no entanto, em ac��es ad hoc. 

Neste contexto, e atento o compromisso assumido pela Comissão em Junho de 2003, a questáo da generaliza��o da cl�usula de crise prevista no sector da carne de bovino � abordada na sec��o 3.1.

A Comissão debru�ou-se sobre um certo n�mero de op��es para incentivar o desenvolvimento de instrumentos de gestáo de riscos e possibilitar uma resposta mais adequada em caso de crise. A utiliza��o de fundos de modula��o para este efeito � que evitaria despesas suplementares para a Comunidade � � discutida na sec��o 3.2. 

são, por �ltimo, descritas tr�s op��es que, isoladamente ou conjugadas, poderiam a prazo completar ou substituir parcialmente as medidas de emerg�ncia ad hoc da Comunidade e dos Estados-Membros. Essas novas medidas poss�veis são apresentadas na sec��o 3.3.

3.1 Generaliza��o do dispositivo de �rede de segurança� em caso de crise do mercado

Embora a reforma da PAC tenha dissociado o apoio ao rendimento nos principais sectores de produ��o, subsistem certos instrumentos que permitem influenciar o mercado e a situa��o dos pre�os e enfrentar poss�veis crises. Tais instrumentos variam significativamente entre as diferentes organizações de mercado, em função das caracterásticas espec�ficas de cada mercado e da evolu��o da abordagem sectorial. 

J� em 1974 foi introduzida na organiza��o comum de mercado (OCM) do sector da carne de bovino uma disposi��o gen�rica relativa � gestáo de crises. O artigo 38� da OCM do sector da carne de bovino³ estatui: �1. Quando se verificar uma subida ou uma descida sens�vel de pre�os no mercado da Comunidade, se esta situa��o for suscept�vel de persistir e, por esse motivo, este mercado for perturbado ou amea�ado de perturba��o, podem ser adoptadas as medidas necess�rias. 2. As regras de execução do presente artigo seráo adoptadas [pela Comissão]�� 

Noutras OCM não foi adoptada uma cl�usula similar, por serem considerados suficientes os demais instrumentos dispon�veis. Em v�rios sectores abrangidos pela reforma da PAC mant�m-se em vigor dispositivos de segurança em caso de crise. Noutros sectores (frutos e produtos hort�colas, vinho, carne de su�no e aves de capoeira) não se justifica actualmente a introdu��o de um dispositivo gen�rico de segurança suplementar. Eventuais necessidades espec�ficas poderiam ser analisadas, numa base casu�stica, no contexto da revisão das respectivas OCM. 

Mais importante ainda, a estabiliza��o dos rendimentos � agora amplamente assegurada pelo novo sistema de pagamentos dissociados. Com a introdu��o do novo pagamento único foi garantida � maior parte dos agricultores uma base segura de planifica��o até 2013. 

A reforma da PAC quebrou o v�nculo entre apoio ao rendimento e tipo e volume de produ��o. Tal significa que os agricultores poder�o orientar a sua produ��o de acordo com crit�rios econ�micos e agron�micos, sem perda de apoio ao rendimento. O novo sistema permitir-lhes-� uma melhor adapta��o da sua produ��o em resposta a riscos clim�ticos ou sanit�rios e em função da evolu��o do mercado. 

A Comissão não tenciona, por conseguinte, propor a introdu��o generalizada de uma cl�usula �rede de segurança� em cada organiza��o comum do mercado. A Comissão convida, antes, o Conselho, o Parlamento Europeu e as outras instituições da União Europeia a come�arem por discutir as op��es alternativas de gestáo de crises apresentadas na sec��o 3.3.

3.2 Financiamento das medidas de gestáo de riscos e crises pela modula��o

A discussão de como poderia um ponto percentual de modula��o co-financiar medidas suplementares de gestáo de riscos e crises � um objectivo essencial da presente comunica��o. Concebida como um mecanismo para refor�ar o segundo pilar da PAC, a modula��o reduz os pagamentos directos e transfere os fundos economizados para o desenvolvimento rural. Nos termos da reforma da PAC de 2003, a modula��o reduzirá progressivamente os pagamentos directos, � escala comunitária e com car�cter obrigatério, de 3% em 2005, 4% em 2006 e 5% de 2007 a 2012.

A legisla��o comunitária determina que os fundos liberados por modula��o possam ser utilizados unicamente no contexto de programas de desenvolvimento rural � incluindo o montante que poderia eventualmente ser utilizado para medidas de gestáo de riscos e crises. 

Novas medidas de gestáo de riscos co-financiadas pelo ponto percentual de modula��o visariam melhorar a competitividade do sector agr�cola e florestal através do refor�o da viabilidade econ�mica das explora��es agr�colas. Alargariam, pois, o ambito de aplica��o do �eixo priorit�rio I� da proposta de novo regulamento relativo ao desenvolvimento rural apresentada pela Comissão. � neste contexto que os Estados-Membros teriam a op��o de introduzir novas medidas de gestáo de riscos e crises nos respectivos programas de desenvolvimento rural. 

Nos termos do novo regulamento financeiro, e atento nomeadamente o princ�pio da anualidade, o novo regime de modula��o obrigatéria j� não permite que os Estados-Membros retenham fundos com vista � sua redistribui��o em exerc�cios posteriores. 

O recurso � modula��o para financiar novos instrumentos de gestáo de riscos e crises não implicaria despesas suplementares para a Comunidade: permitiria simplesmente aos Estados-Membros utilizar para esse efeito um montante maximizado de fundos de desenvolvimento rural. O recurso a aux�lios estatais ou a medidas de apoio complementares teria que obedecer a regras comunitárias de concorr�ncia adequadas. 

A pol�tica de desenvolvimento rural da União Europeia deve respeitar integralmente os crit�rios �caixa verde� estabelecidos pela OMC. Em consequ�ncia, qualquer medida suplementar financiada pela modula��o deve igualmente respeitar tais crit�rios. 

Neste contexto, os montantes utilizados para gestáo de riscos e crises seráo em todos os casos limitados a um ponto percentual de modula��o nos Estados-Membros em que esta � aplic�vel. Relativamente aos Estados-Membros em que a modula��o não � ainda aplic�vel, poderia recorrer-se a um m�todo equivalente para fixar o nível. máximo de fundos de desenvolvimento rural a afectar a tais medidas.

3.3 Novas op��es de instrumentos de gestáo de riscos e crises

A Comissão prop�e que seja avaliado o potencial de tr�s op��es, individualmente ou em conjunto, do ponto de vista da substitui��o total ou parcial das medidas de emerg�ncia ad hoc da Comunidade e dos Estados-Membros. A Comissão convida o Conselho, o Parlamento Europeu e as outras instituições da União Europeia a debaterem as op��es a seguir apresentadas, as quais teráo que respeitar os crit�rios �caixa verde� da OMC. Caso sejam integradas no leque de medidas de desenvolvimento rural, tais op��es estariam � disposi��o dos Estados-Membros e regi�es para utiliza��o, em função das suas prioridades espec�ficas, no próximo período de programa��o.

Independentemente de qualquer decisão sobre as op��es que se seguem, seria poss�vel atacar as causas do reduzido desenvolvimento e utiliza��o de instrumentos de gestáo de riscos baseados no mercado (seguros, mercado de futuros, agricultura sob contrato) através de ac��es de forma��o a realizar no ambito dos programas de desenvolvimento rural. Tais ac��es permitiriam incrementar a consciencializa��o dos riscos correntes, aperfei�oar as estratégias de gestáo de riscos e transmitir conhecimentos, por exemplo sobre o recurso a futuros e op��es, que poderiam igualmente resultar num maior n�mero de contratos entre a ind�stria alimentar, os comerciantes e os agricultores.

Op��o 1: Seguros contra catéstrofes naturais � Participa��o financeira nos prémios pagos pelos agricultores

Os seguros representam uma alternativa aos pagamentos efectuados ex post por organismos públicos em compensa��o de preju�zos causados por catéstrofes naturais, � escala da União Europeia e ao nível. nacional ou regional. Certos Estados-Membros instauraram j� regimes nacionais para incentivar os agricultores a segurarem-se contra tais ocorr�ncias. 

Uma nova medida no quadro do regulamento relativo ao desenvolvimento rural poderia, por conseguinte, prever uma contribui��o financeira para os prémios de seguros contra perdas de rendimento, resultantes de catéstrofes naturais ou de doen�as, pagos pelos agricultores. 

O montante do apoio comunitário e nacional/regional concedido por agricultor ao abrigo de tal medida não deveria exceder 50% do custo total do prémio do seguro em causa. 

Para poderem candidatar-se a apoio no ambito do financiamento do desenvolvimento rural, os regimes de seguros contra catéstrofes teráo que respeitar as Orienta��es comunitárias para os aux�lios estatais no sector agr�cola e os requisitos "caixa verde" da OMC. Os regimes de seguros eleg�veis para co-financiamento determinariam o nível. de compensa��o por perdas de produ��o, devidas � catéstrofe natural em causa, superiores a 30% da produ��o agr�cola média nos tr�s anos anteriores ou em tr�s anos compreendidos nos cinco anos anteriores, uma vez exclu�dos os valores superior e inferior. Esta medida implicaria a instaura��o pelo Estado-Membro de um sistema de refer�ncia hist�rica ao nível. das explora��es. 

As indemniza��es do seguro não deveriam ser superiores a 100% da perda de rendimento, ao nível. do benefici�rio, no ano de ocorr�ncia da catéstrofe. � indemniza��o não deveriam estar associadas quaisquer exig�ncias ou especifica��es quanto ao tipo e volume da produ��o futura. Se da catéstrofe natural resultar, para além do seguro, a elegibilidade para outras compensa��es de car�cter público, a compensa��o global proporcionada por todos os regimes não deveria ser superior a 100% da perda de rendimento no ano de ocorr�ncia da catéstrofe. 

Como muitos riscos agr�colas afectam normalmente um grande n�mero de explora��es (risco sist�mico), as companhias de seguros t�m que comprar serviços de resseguro relativamente caros. Esta � uma das causas do reduzido desenvolvimento do mercado privado de seguros agr�colas. Uma medida que facilitasse o acesso ao resseguro poderia, assim, contribuir Também para o desenvolvimento de regimes privados de seguros agr�colas. Como alternativa ao apoio aos prémios de seguro, poderia, pois, ser igualmente estudado o incentivo a regimes nacionais de resseguro. Ao nível. nacional, adicionalmente aos conv�nios de co-seguro entre seguradoras privadas, os governos poderiam: (1) oferecer um resseguro integral a pre�os reduzidos; (2) oferecer parte do resseguro necess�rio a custo nulo, reduzindo assim as necessidades totais de resseguro da seguradora; e (3) constituir-se em parceiro de resseguro por meio de acordos de resseguro de excedentes de perdas.

Op��o 2: Apoio a fundos mutualistas

Os fundos mutualistas representam um modo de partilhar o risco entre grupos de produtores que pretendem assumir uma responsabilidade directa pela gestáo de riscos. Os membros podem recorrer ao capital do fundo em caso de importantes perdas de rendimento, a especificar em regras predefinidas. 

At� agora, os fundos agr�colas mutualistas, de iniciativa privada, t�m sobretudo sido constitu�dos a um nível. sectorial, no qual os produtores partilham riscos compar�veis. não sendo actualmente acess�veis a todas as explora��es agr�colas, t�m no entanto potencial para se desenvolverem como um instrumento de gestáo de riscos mais generalizado para a cobertura de perdas de rendimento. 

Nesta perspectiva, a Comunidade poderia encarar a possibilidade de prestar apoio ao desenvolvimento de fundos mutualistas no sector agr�cola. No quadro desta op��o, poderia ser concedido, por agricultor participante num fundo formalmente reconhecido pelas autoridades competentes do Estado-Membro, um aux�lio tempor�rio e degressivo ao funcionamento administrativo.

Op��o 3: Fornecimento de uma cobertura de base contra crises de rendimentos

Centrando-se a reforma da PAC na estabiliza��o dos rendimentos e na dissocia��o entre apoio e produ��o agr�cola, uma abordagem generalizada de resposta a crises de rendimentos afigura-se mais adequada do que abordagens sectoriais. Uma cobertura mais gen�rica contra crises que resultem em importantes perdas de rendimentos permitiria simplificar os dispositivos de segurança existentes e melhorar o equil�brio entre os diferentes sectores agr�colas. 

O incremento da orienta��o para o mercado e da qualidade da produ��o, objectivo visado pela reforma da PAC, implica que muitos agricultores comunitários fa�am investimentos substanciais de reestrutura��o. Os programas de desenvolvimento rural prestar�o apoio aos ajustamentos estruturais. No entanto, caso o alcance das medidas de desenvolvimento rural se revele insuficiente, terá que ser levantada a questáo da disponibilidade de novos instrumentos para enfrentar situa��es em que se verifiquem problemas de liquidez e perdas importantes de rendimentos. Quaisquer medidas desse tipo teriam que obedecer �s seguintes condi��es:

� estar abertas a todos os agricultores afectados por uma crise;

� os agricultores s� podem beneficiar de pagamentos de apoio � liquidez se o seu rendimento derivado da agricultura num determinado ano for inferior a 70% do rendimento bruto m�dio, ou do equivalente em termos de rendimento l�quido, nos tr�s anos anteriores ou em tr�s anos compreendidos nos cinco anos anteriores, uma vez exclu�dos os valores superior e inferior;

� o montante desses pagamentos deve compensar menos de 70% da perda de rendimento do produtor no ano em que este tenha adquirido o direito a beneficiar do aux�lio; 

� o montante dos pagamentos de estabiliza��o dos rendimentos deve estar unicamente relacionado com o rendimento, e não com o tipo ou volume de produ��o do produtor, nem com os pre�os, internos ou internacionais, aplic�veis a essa produ��o, nem com os factores de produ��o utilizados; 

� sempre que o produtor receba pagamentos ao abrigo de outros regimes de compensa��o, por exemplo para ajuda em caso de catéstrofes naturais, o total dos pagamentos deve ser inferior a 100% da perda.

Esta medida implicaria um acordo sobre uma defini��o precisa, contabil�stica, do rendimento e a instaura��o, pelos Estados-Membros, de um sistema de rendimento de refer�ncia ao nível. das explora��es. 

Por �ltimo, e a fim de garantir a igualdade das condi��es de concorr�ncia no conjunto da Comunidade, a possibilidade de recurso a aux�lios estatais ou a medidas de apoio complementares neste contexto teria que ser cuidadosamente avaliada pela Comissão.

1   �Risk Management Tools for EU Agriculture� � Documento de trabalho da DG AGRI:
 http://europa.eu.int/comm/agriculture/publi/insurance/index_en.htm