O recente artigo “Os pagamentos eco regime: uma medida de política fundamental para a viabilidade e sustentabilidade futuras das explorações agrícolas portuguesas”, do Prof. Francisco Avillez, é o primeiro, e um excelente, contributo para uma discussão essencial relacionada com este novo instrumento da PAC. Por isso, deixo aqui uma reflexão sobre a importância destes pagamentos e o seu potencial de aplicação à nossa agricultura.
ENQUADRAMENTO
Segundo a proposta de reforma da PAC apresentada pela CE, os Estados Membros terão de especificar regimes voluntários no domínio climático e ambiental, os tais eco-regimes, para apoiarem os verdadeiros agricultores (genuine farmers, na redação inglesa) que se comprometam com práticas agrícolas benéficas para o clima e para o ambiente.
Estas práticas terão de responder aos três objetivos específicos da PAC definidos para este domínio:
- Contribuir para a adaptação às alterações climáticas e para a atenuação dos seus efeitos, bem como para a energia sustentável
- Promover o desenvolvimento sustentável e uma gestão eficiente de recursos naturais, como a água, os solos e o ar
- Contribuir para a proteção da biodiversidade, melhorar os serviços ligados aos ecossistemas e preservar os habitats e as paisagens
Mas as práticas definidas para serem passíveis de pagamentos por eco-regimes terão de ir além dos requisitos da condicionalidade (a definição das “fronteiras” da condicionalidade é o primeiro passo para construir os possíveis acréscimos nos pagamentos) e terão de ir além dos requisitos mínimos legais associados à utilização de inputs (fertilizantes e produtos fitossanitários) e ao bem-estar animal. Além disso, deverão também ser intervenções diferentes das medidas agroambientais.
Apesar dos eco-regimes serem financiados pelo I Pilar da PAC (ou seja, sem cofinanciamento nacional) e as medidas agroambientais estarem enquadradas no II Pilar da PAC, a diferença entre os eco-regimes e as medidas agroambientais é muito ténue.
Os eco-regimes assumem a forma de pagamento anual por hectare, sendo este concedido através de pagamentos adicionais ao pagamento base (o conceito de “top up”) ou como pagamentos para compensar os beneficiários pela totalidade ou por uma parte dos custos adicionais suportados e pela perda de rendimentos resultante de compromissos assumidos.
As medidas agroambientais, que prosseguem os mesmos objetivos, são compromissos assumidos por um período plurianual (cinco a sete anos) e concretizam-se através de pagamentos que compensem os beneficiários pela totalidade ou por uma parte dos custos adicionais suportados e pela perda de rendimentos resultante de compromissos assumidos.
Na prática, os eco-regimes serão de adesão anual, podem ser apoios acrescidos ao pagamento base e são exclusivos dos verdadeiros agricultores. Este aspeto é muito importante porque relaciona a atribuição destes apoios aos agricultores que verdadeiramente produzam e atuam sobre o território e, dessa forma, podem ser um importante instrumento para dar maior legitimação aos pagamentos diretos. Num modelo em que se opte por um pagamento base de valor reduzido, os eco-regimes serão responsáveis por uma fatia muito importante dos apoios diretos.
Há a acrescentar que estes eco-regimes deverão ser medidas de aplicação anual (renováveis, mas cujo compromisso pode ser apenas de um ano), pagas anualmente e sujeitas a controlo anual; este ponto relativo ao controlo terá de ser bem avaliado para que as necessidades de cumprir regras de controlo não sejam impeditivas de tomar as decisões mais razoáveis no terreno.
COMO SE PODEM APLICAR
Os eco-regimes devem ser definidos de forma a que seja possível encontrar um modelo que permita a sua aplicação a diferentes modelos de produção e a diferentes geografias. Por isso, a discussão sobre estes instrumentos (e sobre a sua diferenciação relativamente a medidas agroambientais) não se deve centrar apenas nos efeitos de práticas agrícolas que promovam a descarbonização. O carbono tem a grande vantagem de ser “quantificável” e de ter uma grande visibilidade mediática, mas começa a ser redutor centrarmo-nos apenas nessa variável. A discussão deve ser mais abrangente e incluir os diferentes serviços que os agricultores prestam em termos de paisagem, de biodiversidade ou de impactos sociais. Pode ser a oportunidade para valorizar o facto de Portugal ser um dos países com mais biodiversidade na Europa, o que se pode comprovar pela extensão da rede Natura e pelo número e diversidade das reservas da biosfera; estas “condicionantes” são, muitas vezes, vistas como obstáculos, mas podem passar a ser valorizadas e aproveitadas como fator diferenciador da nossa agricultura face a países mais industrializados.
Se nos focarmos na paisagem e na biodiversidade, os atuais mecanismos da PAC já interferem com as questões ligadas ao clima e ambiente, a vários níveis, sendo que muitas vezes as medidas não são totalmente claras, são pouco efetivas ou induzem comportamentos contrários aos desejados. Alguns exemplos:
- Os apoios ao rendimento exigem, através da condicionalidade, a proteção de características da paisagem. No entanto, não há um requisito específico nos regulamentos da PAC que indique quais as características particulares a proteger e existem grandes diferenças entre os diferentes Estados-Membros. Para além disso, as regras acabam por se resumir a obrigações de manutenção de elementos da paisagem e não implicam, de todo, as formas de gestão das mesmas
- As regras do greening para as Superfícies de Interesse Ecológico (SIE) implicam uma proporção mínima da área arável de uma exploração (>15 ha) para esse fim. Nas diferentes SIE em Portugal, existem apenas as opções com maior facilidade de controlo pelas autoridades nacionais (compreensível, mas redutor), deixando de fora diversas opções que podiam influenciar positivamente a paisagem e a biodiversidade, como sebes, margens de parcelas, muretes, árvores isoladas e em linha, bosquetes, valas, entre outros
- A redução de pagamentos para agricultores que possuam elementos de paisagem que sejam consideradas não elegíveis para o cálculo da área que determina o volume dos pagamentos a receber, é um incentivo para que os agricultores removam esses mesmos elementos
Para além disso, a lógica destes apoios está, e vai continuar a estar, ligada à atuação de cada agricultor na sua exploração, quando, na maioria dos casos, os efeitos seriam substancialmente potenciados se fossem adotadas medidas com maior abrangência territorial, ou mesmo de abrangência regional. Mas essa é outra discussão.
No sentido de darmos passos efetivos e que sejam aplicáveis à realidade das explorações nacionais, devemos apostar em eco-regimes que possam gerar benefícios positivos de forma mais imediata (sendo que estes benefícios serão inevitavelmente numa lógica de médio-prazo) e com menores custos de implementação, e apostarmos em medidas agroambientais que possam gerar benefícios a longo-prazo e que necessitem de maior nível de investimento. Alguns eco-regimes podem ter escalas mais pequenas (a medida podem ser m2) e as medidas agroambientais devem focar-se em áreas de maiores dimensões (sempre, em ha).
A narrativa dos serviços dos ecossistemas tem de ser captada pelo setor e potenciada na adoção das medidas dos eco-regimes, com pagamentos “top-up”. Haverá certamente formas complementares de remunerar os muitos serviços dos ecossistemas, mas esta será uma oportunidade para dar importantes passos incrementais. Alguns exemplos:
- A polinização ou o controlo natural de pragas dependem fortemente da área de habitats seminaturais presentes nas explorações. A preservação destas áreas será cada vez mais importante devido aos efeitos das alterações climáticas. A preservação ou o incremento destes habitas seminaturais pode ser apoiado num eco-regime
- As parcelas com mais margens possuem maior biodiversidade e o impacto desta nas produtividades e na qualidade de produção é mais elevado. A manutenção (com gestão ativa) das margens culturais pode ser um eco-regime
- Existe um vasto espectro de variabilidade na eficácia das diferentes medidas atualmente aplicadas nas Superfícies de Interesse Ecológico na biodiversidade. Por exemplo, sistemas agroflorestais, faixas-tampão, sebes, elementos da paisagem e terras em pousio, bem como a manutenção e preservação de lugares arqueológicos. Todos estes elementos são geralmente muito eficazes para promover a biodiversidade e podem ser valorizados através de eco-regimes
- A plantação de determinadas culturas associadas à alimentação de pássaros ou à preservação de áreas de nidificação de espécies em zonas com potencial de captar atividades de birdwatching são um serviço dos ecossistemas que pode ser abrangido por um eco-regime
- A adoção de tecnologias de agricultura de precisão e de monitorização da eficiência do uso de fatores será também um potencial eco-regime pelo seu importante contributo na gestão eficiente de recursos e na melhoria da qualidade do ar e da água
No meu ponto de vista, as medidas relacionadas mais diretamente com o aumento da matéria-orgânica do solo, como a agricultura de conservação ou os prados e pastagens permanentes melhoradas terão um enquadramento mais adequado ao abrigo das medidas agroambientais, não excluindo que alguns instrumentos possam ser integrados nos eco-regimes. É uma equação difícil e que marcará a discussão durante muito tempo, até porque poderá conduzir a transferências de dinheiro entre os dois pilares da PAC.
NOTAS FINAIS
Na ausência de dados de base que sustentem muitas das opções a tomar, os Estados Membros terão de garantir que as medidas são monitorizadas de forma sistemática usando dados de referência e modelos adequados. Por exemplo, se houver a intenção de apoiar margens de parcelas para promover as populações de polinizadores, devem ser analisadas essas populações numa amostra de localizações em que a intervenção irá ocorrer, assim como analisar outras localizações de “controlo” onde essas intervenções não ocorrerão. O envolvimento da academia e de institutos de investigação será essencial.
A operacionalização destes eco-regimes será decisiva para a rentabilidade de muitas explorações e será uma excelente oportunidade para valorizar o papel da agricultura e para renovar o contrato social e ambiental com uma sociedade mais urbana.
Diretor-Geral da CONSULAI
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