A ZERO fez uma análise preliminar à proposta do Orçamento do Estado para 2025 na perspetiva da sustentabilidade ambiental e climática e, no conjunto, dá nota muito negativa ao documento apresentado, cujas medidas mais sonantes são suportadas pela manutenção ou até aumento do consumo de combustíveis rodoviários, o que é claramente inaceitável. A proposta do Governo não tem a ambição necessária face à necessidade urgente de reduzir as emissões de gases com efeito de estufa, de travar o contínuo aumento da produção de resíduos, de promover uma gestão sustentável dos recursos hídricos e de adotar um modelo de agricultura que contribua para a restauração da natureza e a coesão social.
A ZERO classificou 32 áreas, incluídas ou ausentes no Orçamento do Estado para 2025, com cores de semáforos, atribuindo 4 verdes, 10 amarelos e 18 vermelhos. Desta forma, espera que, no âmbito das negociações que se seguem, seja possível tornar este instrumento fundamental de política pública num incentivo efetivo à sustentabilidade em Portugal.
Análise preliminar de 32 áreas do Orçamento do Estado (OE) para 2025
| Área | Sinal | Comentário |
| GERAL | ||
| Orçamentação verde | O uso da metodologia green budget tagging é positivo, mas só incide em parte da despesa da Administração Central, num valor total de cerca de 8.370 M€. Destes, menos de dois terços (c.a. 64%) são consideradas despesas “favoráveis” ao ambiente. Por outro lado, os critérios da classificação usada não são claros, apenas existindo exemplificação de alguns. Existe ainda falta de transparência, ao denominar-se uma área de atuação por “Outros” com uma dotação de 657,2 M€, não especificando a que se refere, apenas mencionando que “privilegia a adaptação, com 27,6% do total da dotação orçamental”. Existe uma falha redonda na identificação e quantificação do impacto climático das medidas. Este é o terceiro Orçamento do Estado em que falha a aplicação de uma verdadeira e abrangente orçamentação verde, conforme estipulado no Pacto Ecológico Europeu, com a desculpa recorrente de se estar “numa fase ainda muito embrionária”, à espera de uma fase de “maior maturação”. | |
| Adequação à Lei de Bases do Clima e política climática | Continua a não ser mencionada a restrição da produção e comercialização de combustíveis ou biocombustíveis que contenham óleo de palma ou outras culturas alimentares insustentáveis, a partir de 1 de janeiro de 2022” (Art.44, b), mas é positiva a revisão da Lei de Enquadramento Orçamental tendo em vista o empenho com a orçamentação verde e o cumprimento da Lei de Bases do Clima. O Art.29 referente à Programação Orçamental continua por cumprir, pois não se assegura a integração dos cenários climáticos nos modelos que subjazem às previsões e cenários macroeconómicos que sustentam o Orçamento, nem é incluída uma previsão das emissões de gases de efeito de estufa.
As iniciativas relacionadas com matéria de política climática representam cerca de 2.301,5 M€ no orçamento de 2025, representando um valor ainda mais baixo que no ano passado (cerca de 3.000 M€), por si valor extremamente baixo. Representa, face ao ano anterior, uma regressão. |
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| Fiscalidade Verde | A ZERO entende que o OE deve ser um instrumento de política pública que, de uma maneira abrangente e não cingida a combustíveis, promova consumos sustentáveis entre os indivíduos e empresas através de uma fiscalidade verde inteligente aplicada à aquisição e uso de produtos em vários tipos de consumo. Tal não se reflete nesta proposta de OE.
Por exemplo, não existem medidas efetivas de promoção de uma economia circular, o que contrasta com a importância dada ao tema no relatório que acompanha a proposta de Lei de OE2025, onde são reconhecidas as limitações do país nesta área e a necessidade de acelerar a transição para a circularidade. Continua a prever-se aumento do ISP conseguido não apenas à custa do fim do descongelamento da taxa de carbono mas também do assumido aumento do consumo de combustíveis. Pede-se que o governo esclareça como é que isto é compatível com o cumprimento quer da Lei de Bases do Clima quer do PNEC, que exigiria uma descida do consumo de combustíveis rodoviários de cerca de 5% ao ano para cumprimento da redução de 40% das emissões nos transportes até 2030. |
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| MOBILIDADE | ||
| Passe mobilidade verde | O passe ferroviário verde é uma medida positiva, mas está-se a perder a oportunidade de implementar um verdadeiro passe nacional multimodal, semelhante ao que já existe noutros países europeus. Este passe deveria integrar a ferrovia com as redes locais e regionais de transportes públicos, incluindo serviços ferroviários, rodoviários, bicicletas públicas partilhadas, entre outros. O seu custo poderia ser apenas 5 euros a mais do que os atuais passes metropolitanos, totalizando 45 euros. Além disso, é fundamental que este passe seja acompanhado por investimentos em material circulante, infraestruturas e pela contratação de trabalhadores com carreiras dignas e condições laborais atrativas. | |
| Passe Social | A medida de alargar o passe social gratuito a todos os jovens até aos 23 anos é positiva, mas deve ser complementada por uma melhoria significativa na oferta de transporte público e nas condições de circulação, especialmente em áreas suburbanas e de baixa densidade. Nessas regiões, é essencial promover o transporte flexível a pedido, integrado com os serviços regulares, para garantir uma mobilidade eficiente e acessível. Como está, é uma medida positiva do ponto de vista social, mas que pode não fazer diminuir a utilização do transporte privado se não for acompanhada de investimento na melhoria do transporte público. | |
| Fundo para o Investimento Infraestrutural | No anterior orçamento constava a criação de um Fundo para financiar investimento público, constituído a partir do excedente orçamental, que a ZERO elogiou dado que poderia garantir o investimento fundamental na infraestrutura ferroviária prevista nas redes transeuropeias e no Plano Ferroviário Nacional, e ia ao encontro da proposta da ZERO de criação de um fundo para investimento em infraestruturas ferroviárias. Neste orçamento não é mencionado este fundo, o que merece sinal VERMELHO. | |
| Tributação Autónoma de Veículos | A ZERO considera negativa a redução da tributação autónoma para veículos a combustão, juntamente com o aumento dos limites de custo de aquisição, pois estas medidas deveriam ser restritas exclusivamente a veículos 100% elétricos e verdadeiramente afetos às atividades empresariais com elevada taxa de utilização, excluindo os automóveis destinados a uso privado por funcionários.
Esta medida incentiva as empresas a continuarem a disponibilizar automóveis aos seus colaboradores para deslocações pendulares, em vez de promoverem alternativas mais sustentáveis, como o transporte público ou soluções de mobilidade partilhada. A ZERO apela à revisão das medidas de redução da tributação autónoma, tanto para viaturas a combustão quanto para elétricas que circulem menos de 50.000 km por ano, propondo que os recursos sejam redirecionados para o transporte público e para incentivos à eletrificação de veículos com alta taxa de utilização. |
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| Incentivo ao abate de veículos | Sinal ultra vermelho. A atualização do adicionamento da taxa de carbono em sede de ISP deveria servir para reforçar fortemente os incentivos à eletrificação dos veículos rodoviários com maior consumo de combustível. A ZERO constata que os incentivos ao abate previstos não só não contemplam a possibilidade de abate de veículo particular em troca de 4.800 € em cartão de mobilidade, como ficam muito aquém dos necessários 600 Milhões de euros a disponibilizar para comparticipar a eletrificação de veículos de intensa utilização, com a criação de áreas exclusivas para o seu carregamento e a redução das tarifas de eletricidade para esta classe de veículos que circula mais de 50.000 km por ano. | |
| Incentiva +TP | Apesar do aumento de 360 milhões para 410 milhões no orçamento destinado a esta medida, a ZERO considera o valor ainda insuficiente. A ZERO defende um orçamento de pelo menos 600 milhões de euros para o transporte público e mobilidade como serviço. Com o montante atual, o orçamento permanece 200 milhões de euros abaixo do necessário para alcançar os objetivos de mobilidade sustentável e promover melhorias significativas nas soluções de transporte no país. | |
| RECURSOS E RESÍDUOS | ||
| Taxa sobre embalagens de plástico colocadas no mercado | Nada é referido sobre a necessidade de fazer repercutir sobre quem coloca embalagens de plástico no mercado a contribuição europeia sobre as embalagens de plástico não recicladas, que tem vindo a ser paga desde 2022, totalizando já cerca de 578 milhões de euros. Aparentemente, o Governo parece considerar aceitável uma subsidiação com dinheiros do OE no montante de 205,6 milhões de euros (só em 2025), de uma obrigação que deveria recair sobre quem introduz este tipo de embalagens no mercado, falhando, mais uma vez, na aplicação de medidas que podem contribuir para a economia circular. | |
| Contribuição sobre sacos muito leves | A ZERO tem vindo a defender que todos os sacos muito leves, independentemente do material em que são feitos (incluindo materiais biodegradáveis e compostáveis), desde que descartáveis, deveriam ser taxados. Nada é referido neste orçamento sobre a extensão da contribuição prevista no OE2024 sobre os sacos de plástico leves e muito leves a todos os sacos nesta categoria, independentemente do material em que são fabricados.
Mantém-se, assim, o desequilíbrio do já inscrito no artigo 30º da Lei 82-D/2014 de 31 de dezembro, uma vez que incide apenas sobre um material, e em nada contribuirá para a redução da produção de resíduos. Só uma taxação mais alargada das soluções descartáveis poderá surtir esse efeito e, mais uma vez, o Governo falha este objetivo. |
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| Contribuição sobre embalagens de utilização única utilizadas em refeições prontas a consumir
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A proposta de OE 2025 é uma oportunidade perdida para simplificar a aplicação da contribuição sobre embalagens de utilização única utilizadas em refeições prontas a consumir, aprovada pelo OE2024. Existem demasiadas exceções que complexificam a sua implementação e a afetação das receitas também nos parece desadequada, visto que nada é garantido sobre a sua utilização na promoção da reutilização de embalagens nesta área, a única situação viável para proporcionar aos cidadãos uma alternativa útil e que evite o pagamento da contribuição. | |
| Incentivos a projetos de reutilização de fraldas e produtos de higiene íntima | A proposta de OE2025 volta a nada sugerir em termos de incentivos para projetos de reutilização de fraldas ou produtos menstruais reutilizáveis, falhando mais uma oportunidade para apoiar a economia circular. | |
| AGRICULTURA | ||
| Execução do Programa Nacional de Regadios e transferência de verbas para este fim | O Governo pretende continuar a executar o Programa Nacional de Regadios (PNR) sem a necessária avaliação ambiental estratégica (AAE), nos termos do Regime Jurídico de Avaliação dos Efeitos de Planos e Programas no Ambiente (Decreto-Lei n.º 232/2007). Existe uma manifesta necessidade de fazer uma pós-avaliação dos impactes das escolhas de investimento público sobre os territórios e uma ponderação de alternativas que dêem resposta aos objetivos declarados. Não devem ser transferidas verbas para um programa sem avaliação adequada. |
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| Programa Nacional de Apoio à Agricultura de Precisão | À semelhança do PNR, também aqui é fundamental haver uma AAE, permitindo a justificação adequada da opção pelo apoio à agricultura de precisão em detrimento da agroecologia ou da agricultura de baixo input, ou mesmo do reforço ao apoio à agricultura biológica, já que estas podem ser abordagens mais eficazes e eficientes para dar resposta aos objetivos apontados. | |
| Apoios à agricultura familiar e pesca tradicional | A consignação de receita do imposto cobrado sobre o gasóleo colorido e marcado a (preferencialmente) projetos que apoiam a agricultura familiar e a pesca tradicional é um ponto genericamente positivo. No entanto esta deve ser uma consignação não preferencial, mas exclusiva, uma vez que o montante máximo de 10 milhões de euros é muito reduzido face às necessidades, sobretudo dada a parca implementação do Estatuto da Agricultura Familiar. Devem ser discriminadas as tipologias específicas de projetos a apoiar. |
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| Transferência de saldos de gerência do Instituto da Vinha e do Vinho para o IFAP | Deve ser discriminada a tipologia de projeto cofinanciáveis através desta verba. | |
| Transferência de até 4,5 milhões de euros do Fundo Ambiental para o IFAL | Devem ser discriminadas as medidas concretas do PDR2020 – para apoio de projetos agrícolas e florestais que contribuam para o sequestro de carbono e redução de emissões de GEE – que se pretendem reforçar através desta transferência de verbas. | |
| Transferência de até 30 milhões de euros do Fundo Ambiental para o IFAP | Devem ser discriminadas as medidas específicas de promoção da biodiversidade e prevenção de fogos rurais, nas áreas de Baldios que se pretendem apoiar através desta transferência de verbas. | |
| Nenhuma medida prevista para o incentivo de cadeias curtas agroalimentares | Apesar de haver um consenso sobre a importância de uma agricultura de proximidade, com todos os seus co-benefícios socioambientais, não existem quaisquer medidas para as cadeias curtas neste OE. | |
| Nenhuma medida prevista para a promoção da agroecologia | Este OE não faz menção à necessidade de uma transição agroecológica dos sistemas alimentares, apesar desta ser uma urgência reconhecida internacionalmente e uma abordagem importante para resolver os problemas da agricultura nacional, sobretudo quanto à situação dos pequenos e médios agricultores. Está em linha com as prioridades do Governo para a agricultura e desenvolvimento rural. Carece também uma clara orçamentação do reforço das estruturas de investigação e disseminação de conhecimento, nomeadamente os observatórios e as DRAP. |
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| Nenhuma medida prevista para a transição para dietas saudáveis | A adesão à Dieta Mediterrânica é uma prioridade manifesta, tanto em termos de saúde pública como quanto à mitigação e adaptação às alterações climáticas. Este OE é omisso em medidas específicas quanto a esta área fundamental. | |
| Sem reforço da fiscalização das práticas agrícolas e ordenamento do território | O cumprimento dos princípios da Proteção Integrada é obrigatório desde 2014 (Lei nº26/2013), no entanto é sabido que a adoção destes princípios é geralmente desconhecida, constituindo um risco ambiental e de saúde pública – no ROE é reconhecido que “compete ao Estado garantir a aplicação da legislação em matéria de fitossanidade”, mas desvaloriza-se a importância de fiscalizar as práticas agrícolas, enfatizando o controlo a jusante. Por outro lado, existem dinâmica de desordenamento do território, alavancada no regadio de tipologia industrial, que podem estar a pôr em risco as estruturas biofísicas dos territórios. Tudo isto se passa sob um manto de desconhecimento, com manifestas lacunas na capacidade de monitorizar e fiscalizar por parte das autoridades competentes. Este OE não oferece qualquer esboço de resposta. | |
| PESCAS | ||
| Apoio à pesca tradicional e costeira | O apoio à pesca tradicional e costeira é relevante, mas é necessário garantir que os fundos chegam a projetos que melhorem a sustentabilidade das pescas e a resiliência das comunidades piscatórias. O financiamento deve estar condicionado a práticas sustentáveis e monitorizadas de forma contínua, avaliando o impacto que têm no ambiente;
O incentivo ao uso contínuo de combustíveis fósseis para pescadores artesanais e costeiros contraria um pouco os objectivos de descarbonização e sustentabilidade que o sector do mar deve adoptar. Deveria haver maior incentivo à transição para frotas mais verdes, com apoio a tecnologias mais sustentáveis (hidrogénio, eletrificação parcial das embarcações,… |
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| Fiscalização das atividades de pesca | Ficam dúvidas sobre se a transferência no valor de €800.000 para a GNR, Marinha e Força Aérea para fiscalização das atividades da pesca será suficiente dado o vasto território marítimo e os desafios na vigilância e combate à pesca ilegal. | |
| RECURSOS HÍDRICOS | ||
| Taxa de Recursos Hídricos para a Agricultura e Produção Hidroelétrica
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A ZERO considera crucial que a Taxa de Recursos Hídricos (TRH) seja ajustada de forma a refletir o uso da água pelos setores agrícola e de produção hidroelétrica, reduzindo a carga excessiva sobre os utilizadores domésticos que contribuem atualmente com cerca de 70% das receitas com a TRH.
Esta proposta de OE não prevê qualquer revisão da TRH, essencial para promover a equidade entre os diferentes sectores utilizadores de água, mantendo-se a habitual atualização automática. |
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| Incentivos à reutilização e uso eficiente da água | Esta proposta de orçamento não inclui quaisquer incentivos para tecnologias e práticas que melhorem a reutilização e a eficiência do uso da água, especialmente em setores como a agricultura e a indústria. | |
| Redução de perdas de água no abastecimento público | A proposta de OE 2025 não inclui quaisquer fundos específicos para incentivar as entidades gestoras a investir em novas tecnologias para monitorização e deteção de fugas nem na modernização e reabilitação das redes de abastecimento de água o que seria importante, particularmente se estes fundos fossem associados ao estabelecimento de metas para reduzir estas perdas. Tendo em conta a elevada taxa de perdas nas redes de abastecimento de água continuar-se-á a comprometer a sustentabilidade económica e ambiental dos serviços de abastecimento de água. | |
| CONSERVAÇÃO DA NATUREZA E BIODIVERSIDADE | ||
| Transferência de verbas para o ICNF | É indicada a transferência de receitas próprias do Fundo Ambiental até um limite na ordem dos 53 milhões de euros, algo que é positivo, no entanto, as áreas de investimento são apresentadas de forma muito genérica, não se percebendo muito bem de que forma este valor vai ser investido. | |
| Promover o restauro ecológico e a proteção da biodiversidade | Vai ao encontro dos compromissos europeus, mas nada de muito relevante e distintivo é apresentado no que respeita à conservação da natureza e biodiversidade, nomeadamente ao nível da urgente resposta aos problemas existentes e à necessidade de preservar os valores naturais em presença que estão ameaçados.
Tudo se resume à apresentação de um Plano Nacional de Restauro Ecológico, avançar com a classificação de novas áreas marinhas, e testar o regresso ao passado com projetos piloto com o retorno da figura do Diretor às Áreas Protegidas. Nada de muito concreto, sem metas vinculativas que vinculem o governo. Acresce a insistência num modelo de cogestão de áreas protegidas envolvendo os agentes locais, que mais não passa de uma componente de promoção turísticas das mesmas.
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| FLORESTA
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| Plano de Intervenção para a Floresta | É positivo verificar que é prioridade deste Governo concretizar um Plano de Intervenção para a Floresta que sustenta um conjunto de propostas para o curto, médio e longo prazo e que pretende valorizar a floresta nas suas dimensões económica, ambiental e social. Contudo é algo muito generalista e diz muito pouco sobre o que se pretende alcançar em concreto.
É ainda referido que o esforço de simplificação e desburocratização de procedimentos continuará em 2025. Espera-se que este procedimento inclua a possibilidade de acesso a fundos por parte dos pequenos proprietários em territórios em que predomina o regime de minifúndio, algo fundamental para a intenção de alcançar uma verdadeira gestão integrada da paisagem em regiões que até agora pouco usufruíram dos fundos disponíveis para a floresta. |
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| Proteção da Floresta | A intenção de promoção de políticas integradas que protejam as florestas contra a desflorestação ilegal e apoiem a consolidação e expansão do associativismo agroflorestal, é algo de muito positivo, mas pouco concretizada. Acresce a necessidade de contemplar uma atualização com maior regularidade do inventário florestal, de forma a assegurar que a tomada de decisões políticas nesta área, tenha por base a realidade atual dos territórios. | |
Fonte: ZERO
