De onde vem o dinheiro para financiar a novo plano Marshall? Este é o segredo

Todos os anos, no dia 9 de maio, os europeus festejam o Dia da Europa, data que assinala o aniversário da histórica “Declaração Schuman”.

Num discurso proferido em Paris, em 1950, Robert Schuman, o então ministro francês dos Negócios Estrangeiros, expôs a sua visão de uma nova forma de cooperação política na Europa que, mais tarde, daria origem à atual União Europeia.

Numa altura de crise económica profunda provocada pela pandemia de Covid-19, voltaram-se a abrir brechas no projeto europeu, com divisões entre norte e sul. Ursula von der Leyen chegou mesmo a pedir desculpas pela falta de uma resposta atempada à crise da Covid-19 em Itália e prometeu para breve um autêntico Plano Marshall.

A Comissão Europeia já recebeu um mandato do Conselho para gizar um plano de recuperação que deverá passar pela criação de um fundo de Recuperação Económica para superar a crise provocada pela Covid-19.

Mas como será financiado este fundo? Ursula von der Leyen explicou que o segrego passará pela emissão de dívida por parte da Comissão, que depois poderá chegar aos Estados-membros como Portugal sob a forma de empréstimos ou subvenções. Mas para que tal aconteça, Ursula avisou que o Conselho Europeu e os parlamentos nacionais terão de dar autorização para que Bruxelas aumente o headroom que servirá de garantia a essa emissão de dívida.

Mas afinal, o que é o headroom? Poucos sabem e, por isso, desafiámos o eurodeputado José Manuel Fernandes a explicar que segredo é este que permitirá à Europa levantar muitos milhões nos mercados sem agravar o endividamento de países mais frágeis como Portugal. José Manuel Fernandes é eurodeputado e coordenador do PPE na Comissão dos Orçamentos.

1- O que são os recursos próprios?

Os recursos próprios do Quadro Financeiro Plurianual são os tipos de receita do orçamento. O limite máximo (teto) dos recursos próprios, em cada exercício orçamental, é definido pela Decisão sobre o Sistema de Recursos Próprios da UE. Atualmente, este limite é de 1,20% do Rendimento Nacional Bruto da União. Os recursos próprios financiam os pagamentos do Quadro Financeiro Plurianual, em conjunto com outras fontes de receita residuais (nomeadamente os impostos sobre os salários dos funcionários das instituições e multas).

2- Que tipo de recursos próprios existem?

Há 3 tipos de recursos próprios:

• Recursos próprios tradicionais: direitos aduaneiros, direitos niveladores agrícolas e quotizações sobre a produção de açúcar e isoglicose. Estes recursos representam, em 2020, cerca de 14 % da totalidade das receitas.
• Recurso próprio baseado no IVA: cobrado desde 1979, consiste na transferência, para a União, de uma percentagem de uma estimativa do IVA cobrado pelos Estados-membros. Este recurso representa, em 2020, cerca de 12 % da totalidade das receitas.
• Recurso próprio baseado no RNB: é uma percentagem uniforme do RNB dos Estados-membros fixada, anualmente, no âmbito do procedimento orçamental. Foi criado pela Decisão 88/376/CEE, do Conselho. Atualmente, financia a maior parte do orçamento da UE. O recurso baseado no RNB representa, em 2020, cerca de 73% das receitas.

3- De quem é a decisão relativa aos recursos próprios?

Nos termos do artigo 311.º do Tratado de Lisboa, é o Conselho que decide por unanimidade após consulta do Parlamento Europeu. Esta decisão só entra em vigor após a ratificação de todos os parlamentos nacionais. Na prática, o Parlamento Europeu não tem poder do lado da receita. É o único Parlamento do mundo que decide sobre a despesa sem ter poder sobre a receita. Por esta razão, o PE decidiu que só daria o consentimento ao Quadro Financeiro Plurianual se, nomeadamente, houver progressos relativamente a novos recursos próprios.

4- Qual a diferença entre dotações de autorização e dotações de pagamento?

A estrutura do orçamento da UE é diferente dos orçamentos nacionais e prevê duas dotações diferentes:

• Dotação de autorizações: compromissos jurídicos para gastos que não têm necessariamente de ser desembolsados no mesmo ano, ou seja, podem ser desembolsados ao longo de vários anos.
• Dotação de pagamentos: montantes definidos para pagamentos nesse ano.

5- Quais são as diferenças entre o limite máximo dos recursos próprios e o limite dos pagamentos?

No Quadro Financeiro Plurianual fica previsto o montante anual do nível de pagamentos. No atual QFP, esse montante representa cerca de 1.00% do RNB da UE. O limite máximo dos recursos próprios é definido pela Decisão sobre o Sistema de Recursos Próprios da UE. Atualmente, este limite é de 1,20% do RNB da UE.

O nível dos pagamentos é um montante que tem uma correspondência em termos do RNB, enquanto que o limite máximo dos recursos próprios é pura e simplesmente uma percentagem do RNB. Se, por hipótese, na vigência do atual QFP, tivesse havido uma queda do RNB de 50%, o limite máximo de 1,2% do RNB dos recursos próprios não permitiria pagar o montante programado, que correspondia inicialmente a 1,00% do RNB.

6- O que é o headroom?

O headroom é a margem entre o limite máximo de recursos próprios da União Europeia e o limite de pagamentos definidos no âmbito do Quadro Financeiro Plurianual.

Headroom = [(limite máximo de recursos próprios) – (limite dos pagamentos)].

Neste QFP, o headroom é de cerca de 0,2% do RNB (1,20% do RNB -1,00% do RNB).

7- Para que serve o headroom?

O headroom dá alguma flexibilidade, uma vez que permite cobrir pagamentos não previstos, financiar os instrumentos de flexibilidade, ou assumir despesas de urgência que a União possa ter de pagar, por exemplo, em caso de incumprimento dos empréstimos realizados no âmbito da assistência financeira prestada aos Estados-membros através do Mecanismo Europeu de Estabilização Financeira. Note-se, a título de exemplo, que, quando é acionado, o Fundo de Solidariedade da União Europeia socorre-se desta margem. Nunca se sabe se este fundo vai ser utilizado, nem os respetivos montantes, que, mesmo assim, estão limitados a 500 milhões de euros por ano. Assim, o headroom acomoda despesa urgente, não programada.

O headroom permite ainda uma pequena margem de segurança, em caso de um choque económico severo que leve a uma queda substancial no Rendimento Nacional Bruto da União. Esse choque económico resultaria, logicamente, num valor mais baixo de recursos próprios e colocaria em perigo a possibilidade de assumir os pagamentos, uma vez que o limite máximo dos recursos próprios corresponde a uma percentagem (neste momento 1,2%) do RNB (ver pergunta 5).

Enfim, a sustentabilidade do headroom é essencial para manter a credibilidade da União Europeia junto dos mercados financeiros e, em particular, das agências de classificação de crédito. A União Europeia tem, neste momento, uma classificação de excelência: o chamado triplo A (‘AAA’).

8 – O headroom pode ser usado para garantias?

Lembram-se do Mecanismo Europeu de Estabilização Financeira (MEEF)? Ainda existe! Em maio de 2010, os Estados-membros criaram o MEEF para preservarem a sua estabilidade financeira. Com o MEEF, a Comissão pode contrair empréstimos nos mercados financeiros, até um total de 60 mil milhões de euros, em nome da União. A garantia é fornecida pelo headroom. Desta forma, através deste Mecanismo, os Estados não põem um cêntimo para a constituição das garantias. O MEEF pode prestar assistência a todos os Estados-membros da UE e já foi acionado empréstimos à Irlanda, a Portugal e à Grécia.

9- Qual é a possível relação entre o headroom e o Fundo de Recuperação Económica?

Uma solução para a Comissão Europeia contrair empréstimos é a utilização do headroom para as garantias. Quanto maior for o headroom, maior poderá ser o volume das garantias e, logo, maior será o montante do empréstimo pedido pela Comissão. Assim, a Comissão defende que o limite máximo dos recursos próprios passe para 2,00% do RNB. Mas manterá o limite dos pagamentos à volta de 1,00% RNB. O que significa que, obviamente, não teremos um QFP com o dobro do montante.

Este headroom, correspondente a 1,00% do RNB, permite ainda acomodar a queda do RNB e reforçar a flexibilidade e os financiamentos urgentes e imprevistos.

Com este headroom, a Comissão prevê ir aos mercados financeiros e ter margem para um empréstimo na ordem dos 320 mil milhões de euros. Estes 320 mil milhões de euros podem seguidamente ser empréstimos para os Estados-membros, transformar-se em subvenções, ou serem um misto. A solução ideal seria que fossem subvenções na totalidade.

O pagamento do empréstimo assumido pela Comissão não contaria para a dívida pública dos Estados-membros e seria assumido pelo próprio orçamento da UE, por exemplo, através da criação de novos recursos próprios. Entretanto, a Comissão refere que o pagamento das responsabilidades financeiras decorrentes das subvenções resultantes do empréstimo ocorreria depois de 2027…

10 – O que falta para aumentar o headroom e financiar a recuperação económica europeia?

Além de vontade política dos líderes europeus, o aumento do headroom implica uma revisão da Decisão sobre o Sistema de Recursos Próprios da UE, mesmo que seja só para efeitos desse ajustamento. A revisão é um procedimento legislativo moroso, uma vez que exige unanimidade no Conselho e a ratificação de todos os Parlamentos nacionais. Por isso, a Comissão está a estudar a possibilidade de uma declaração política dos Estados-membros, onde estes assumam as garantias enquanto a decisão dos novos recursos próprios não estiver em vigor.

De qualquer forma, ainda que a decisão demore mais do que um ano, nesse curto espaço de tempo, não é expectável uma falha nos pagamentos, independentemente do Fundo de Recuperação consistir em empréstimos e/ou em subvenções aos Estados-membros.