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Um
grupo de economistas agrícolas da UE decidiu preparar uma declaração conjunta
que pretende ser um contributo para o debate sobre o futuro da PAC, no momento
em que se iniciam as discussões no contexto da reforma do orçamento
comunitário.
Esta
declaração, de que sou um dos 22 signatários, intitula-se "A
Common Agricultural Policy for European Public Goods: Declaration by a Group of
Leading Agricultural Economists" e vai ser apresentada hoje, 18 de
Novembro, à comunicação social em Bruxelas.
Durante
esta última semana têm vindo a ser publicados na comunicação social dos
diferentes Estados Membros da UE, artigos que apresentam de forma resumida o
conteúdo da referida declaração. Esta exprime o máximo consenso que foi
possível alcançar sobre esta problemática entre académicos e investigadores
que, como eu, não se revêem, necessariamente, na totalidade do texto assinado,
nomeadamente no que se refere à importância relativa a atribuir no futuro a
alguns dos diferentes tipos de orientações preconizadas.
Dada
a necessidade de debatermos entre nós o futuro da PAC, pareceu-me ser útil
fazer chegar aos leitores do AGROPORTAL a tradução do texto integral da
declaração em causa. Faço-o com o objectivo de contribuir para uma discussão
alargada sobre as vantagens e inconvenientes das ideias propostas, para o futuro
da agricultura e do mundo rural da UE em geral e de Portugal em particular.
É
o seguinte o texto da declaração em causa.
A
Política Agrícola Comum (PAC) está a precisar de uma reforma. A negociação
iminente de um acordo orçamental para o período pós-2013 oferece uma
oportunidade real de tratar das alterações necessárias. Se a Europa pretender
fazer as opções correctas, é essencial promover um debate público alargado.
Desejamos contribuir para esse debate.
Desde
1992, os mecanismos de apoio aos preços têm progressivamente vindo a ser
transformados em pagamentos desligados da produção (Regime de Pagamento
Único). Isso minimizou os efeitos colaterais negativos da PAC. A PAC actual
gera menos distorções na agricultura europeia e global, e prejudica menos os
agricultores pobres dos países em vias de desenvolvimento. Contribui igualmente
para uma redução dos incentivos à promoção de práticas prejudiciais para o
ambiente. Não obstante, o Regime de Pagamento Único confere benefícios muito
irregulares aos Estados Membros e aos agricultores individuais, sem contribuir
para a concretização de objectivos claros de distribuição de rendimento, de
desenvolvimento rural ou de protecção ambiental. O apoio ao desenvolvimento
rural e à protecção ambiental é frequentemente justificado, mas quase sempre
implementado ineficazmente. Para além disso, os restantes elementos dos velhos
mecanismos de apoio de mercado da PAC continuam a ser problemáticos para os
parceiros comerciais da UE, enfraquecendo a posição negocial da EU no seu
esforço para desmantelar as políticas excessivamente proteccionistas à escala
mundial e para assegurar uma conclusão com êxito da Ronda de Doha para o
Desenvolvimento.
Chegou
o momento de reconceber a PAC de modo a fortalecer os seus efeitos positivos.
Só se a PAC ajudar de modo eficiente a promover os interesses da sociedade
será legítima aos olhos dos nossos cidadãos e viável a longo prazo. A UE
deveria envolver-se apenas no financiamento e regulamentação do sector na
medida em que ajuda a promover estes objectivos mais amplos, e em particular nos
casos em que os efeitos das políticas se façam sentir para além das
fronteiras nacionais. De outro modo, as políticas deveriam reflectir o
princípio da subsidiariedade. As políticas sociais e de redistribuição
deveriam ser deixadas às autoridades nacionais e subnacionais, que se encontram
em melhor posição para ir ao encontro das necessidades e preferências locais.
Uma concorrência leal no mercado interno pode ser alcançada através da
supervisão da UE e não implica um financiamento significativo por parte da UE.
Os
objectivos da futura PAC
Podem
ser identificados quatro tipos de objectivos para a PAC: aumentar a eficiência
e a competitividade económicas, assegurar a segurança alimentar, alterar a
distribuição de rendimentos e promover os bens públicos. No entanto, apenas o
último destes objectivos fornece uma base sustentável para a futura PAC.
1.
Eficiência e competitividade económicas: De um modo geral, a melhor
maneira de conseguir um sector agrícola orientado para a procura, mais inovador
e mais competitivo é através de mercados que funcionem bem e não da
intervenção estatal. Mas a UE tem um papel legítimo a desempenhar no
encorajamento da investigação e desenvolvimento, tanto no sector público como
no privado, uma vez que os benefícios da investigação e desenvolvimento são
muitas vezes partilhados através das fronteiras, e os Estados Membros podem
ganhar em congregar os seus esforços neste âmbito. Um tal apoio por parte da
UE tem, no entanto, uma melhor integração na política de investigação
existente na UE, que dispõe das competências necessárias, não sendo para tal
necessário que faça parte da PAC.
2.
Segurança alimentar: A UE tem o poder de compra necessário para adquirir
bens alimentares e matérias primas agrícolas no mercado mundial, mesmo quando
os respectivos preços se encontrem em alta. A segurança alimentar não se
encontra, portanto, actualmente ameaçada na UE. Os agregados familiares pobres
ainda podem ser afectados por períodos de preços elevados, mas a melhor
maneira de os ajudar é através de esquemas de protecção social. Ainda para
mais, a UE poderia tomar medidas para aumentar a sua própria produção se tal
fosse necessário. Em reacção à subida dos preços, os agricultores poderão
aumentar as áreas de cultivo, usando métodos de exploração mais intensivos,
alterando os padrões de produção e aumentando a respectiva produtividade.
Preparar
a UE contra ameaças futuras e manter a capacidade de produção em caso de
escassez persistente, continuam a ser objectivos legítimos. Para esse fim, os
pagamentos específicos - por exemplo para preservar a fertilidade dos solos ou
os recursos hídricos, e manter um nível mínimo de actividade agrícola -
serão mais eficazes do que subsídios pontuais de emergência para manter os
níveis existentes de produção ou emprego agrícolas.
No
contexto internacional do aquecimento global, de recursos hídricos limitados e
de uma população em crescimento permanente, a segurança alimentar a nível
mundial é de facto um problema. Mas não é legítimo invocar argumentos de
segurança alimentar a nível mundial para justificar a PAC actual. O dinheiro
com que se pretende reduzir a fome e a pobreza em países terceiros seria mais
bem aplicado investindo em investigação e infra-estruturas agrícolas nos
países em vias de desenvolvimento, do que orientá-lo para a produção
agrícola na UE.
3.
Distribuição do rendimento: Embora em certos Estados Membros os
rendimentos dos agregados familiares dos agricultores estejam abaixo do
rendimento médio no sector não agrícola, podendo mesmo estar abaixo da linha
de pobreza nacional, os subsídios agrícolas não constituem um instrumento
eficaz de política social. Se o apoio público depende da produção agrícola
ou da propriedade de terras, os agricultores com níveis de rendimento mais
elevados e os proprietários rurais acabam por receber o grosso dos apoios. Ao
invés, os apoios públicos deveriam ser dirigidos aos agregados familiares com
baixo rendimento, independentemente do sector em que exercem a sua actividade.
As
assimetrias de rendimento ainda são grandes entre as regiões europeias e os
Estados Membros. A Coesão é um princípio importante numa UE com 27 estados
diferentes, mas os resultados obtidos pela PAC neste âmbito são frustrantes. O
apoio agrícola não é direccionado às regiões ou Estados Membros mais
desfavorecidos, e as respectivas despesas públicas não representam,
necessariamente, aquilo de que os beneficiários mais precisam para desenvolver
as suas economias.
4.
Bens públicos rurais: Os agricultores criam muitas vezes bens públicos
valorizados pelas sociedades, mas que não são suficientemente remunerados pelo
mercado. Tais bens públicos podem incluir protecção ambiental, conservação
da biodiversidade, fertilidade dos solos e qualidade da água, preservação da
paisagem, segurança alimentar, saúde animal e vegetal, e desenvolvimento
rural. Alguns desses bens públicos são por natureza mais globais, como a
biodiversidade, e carecem de acção por parte da UE. Outros, como as paisagens,
deverão, com maior legitimidade, ser abordados pelas autoridades nacionais ou
locais.
Protecção
ambiental: Alguns bens públicos de carácter ambiental poderão justificar
apoio por parte da UE. Um que é óbvio é a luta contra as alterações
climáticas, que representa um desafio global que justifica uma resposta
supranacional. A monitorização das emissões de gases com efeito de estufa por
forma a aplicar esquemas de cap and trade (limitação e comércio de emissões)
ou taxas sobre emissões de CO2 é difícil na agricultura. Os pagamentos para
práticas agrícolas amigas do ambiente poderão bem revelar-se necessários
para induzir os agricultores a irem além dos requisitos legais mínimos. A
protecção da biodiversidade também justifica o apoio da UE dado que os
animais, os ecossistemas e a poluição que ameaça a biodiversidade atravessam
as fronteiras. De um modo semelhante, manter os aquíferos limpos e prevenir a
escassez de água, bem como as cheias, são uma preocupação da UE, visto que
os europeus partilham rios, lagos e mares.
Preservação
da paisagem: A maior parte dos benefícios de uma paisagem diversificada,
tradicional e bem conservada serão usufruídos no contexto do próprio país -
através de fruição directa, como uma vantagem para atrair recursos humanos
qualificados ou através do turismo. Estes são primordialmente bens públicos
nacionais e não europeus. Mas os europeus também usufruem das paisagens de
outros Estados Membros, justificando, portanto, alguma intervenção colectiva
por parte da UE.
Padrões
alimentares: É por vezes sugerido que os subsídios são concedidos para
permitir aos agricultores irem ao encontro da legislação europeia mais
exigente no que respeita à segurança alimentar, sem deixarem a produção
agrícola a fornecedores estrangeiros, com padrões inferiores. Os alimentos
importados têm de facto, no entanto, de cumprir os padrões de segurança
alimentar da UE e, nesse aspecto, confrontam-se com os mesmos custos.
Existem,
todavia, problemas difíceis relacionados com aspectos ambientais, de bem-estar
animal e outros aspectos técnicos de métodos de produção, que não são de
fácil resolução. A UE deveria ser mais enérgica nas negociações
internacionais, para assegurar que os produtos sejam, por exemplo, adequadamente
rotulados, e a procurar uma harmonização internacional de padrões de
produção éticos e ambientais. Caso os legisladores europeus decidam aplicar
padrões mais elevados aos respectivos agricultores, os consumidores europeus
precisarão de ser devidamente informados dos atributos dos bens importados.
Desenvolvimento
rural: Quando um país pretende subsidiar uma estrutura mais descentralizada,
trata-se mais de uma escolha nacional do que um bem público. Não obstante, o
princípio de coesão conferiu à UE um papel de ajuda às regiões menos
favorecidas para desenvolverem o máximo do seu potencial. O desenvolvimento
rural pode integrar essas políticas em áreas remotas e subpovoadas, mas os
programas de desenvolvimento rural da actual PAC não são dirigidos,
prioritariamente, para as áreas com necessidades mais prementes nem para os
agricultores com mais baixos níveis de rendimento, nem se integram,
habitualmente, numa visão abrangente e coerente de desenvolvimento local.
Formato
da futura PAC
Concordamos
que a Europa precisa de uma política agrícola, mas precisa de uma política
que se concentre em áreas onde a acção da Europa acrescente o maior valor
possível. A PAC não constitui o enquadramento de políticas certo para
realçar a eficiência da agricultura, para mudar as distribuições de
rendimento na UE e fora dela, para promover a segurança alimentar a nível
mundial, ou para encorajar o desenvolvimento rural. O papel futuro da PAC
deverá ser o de conceder aos agricultores incentivos apropriados para
fornecerem os bens públicos europeus exigidos pela sociedade, particularmente
na área do ambiente, incluindo a luta contra as alterações climáticas, a
protecção da biodiversidade, a melhoria do fundo de fertilidade dos solos e a
gestão dos recursos hídricos.
Uma
futura PAC em linha com esse objectivo iria diferir dos fundamentos da actual
PAC. O primeiro pilar deveria ser progressivamente abolido. Inicialmente
introduzido para compensar os agricultores através do apoio aos preços, o
principal instrumento actual do primeiro pilar - Regime de Pagamento Único -
não promove os interesses da sociedade. Deverá ser abolido de forma faseada e
deverão ser concebidos novos esquemas em que as ajudas sejam concedidas não em
função do comportamento passado, mas dos comportamentos futuros. As políticas
ao abrigo do segundo pilar deverão ser escrupulosamente reavaliadas. Apenas se
deverão reter as políticas que promovam bens públicos genuinamente europeus,
que sejam eficientemente dirigidas aos seus objectivos e que evitem um custo
orçamental exagerado.
Como
indicado acima, alguns bens públicos legítimos que são produzidos pela
agricultura deverão ser, no futuro, financiados pelos orçamentos nacionais e
não pela UE. No entanto, existe o perigo real de as autoridades nacionais ou
subnacionais virem a implementar políticas que distorçam o mercado interno.
Maiores acréscimos na flexibilidade dos Estados Membros terão de ser
contrabalançados por uma supervisão mais apertada por parte da EU na
implementação dos programas nacionais apoiados pela UE, bem como dos esquemas
nacionais. Isso requer normas firmes e claras da UE, através de monitorização
e avaliação, e através de uma aplicação eficaz e coerente das normas.
As
alterações de políticas propostas irão facilitar elas próprias uma
concorrência mais leal no mercado interno. As actuais distorções são
substanciais, porque os níveis dos subsídios do primeiro e segundo pilares
diferem entre países e agricultores, e porque alguns países continuam a
investir na modernização das explorações, enquanto outros preferem orientar
os apoios públicos para protecção ambiental ou para qualidade de vida rural.
Um movimento coerente por toda a UE no sentido de apoios que promovam os bens
públicos poderá assim promover condições de concorrência equitativas que,
presentemente, se encontram destorcidas.
Uma
excessiva concentração de poder de mercado na comercialização a retalho ou
na produção de bens alimentares pode ser prejudicial tanto para os
agricultores como para os consumidores. A UE precisa de combater qualquer
situação de abuso de poder de mercado ao longo da cadeia alimentar, para
assegurar que todos os que nela participam conseguem transacções justas.
Como
resultado das reformas de política agrícola na UE e no resto do mundo e do
processo de alterações climáticas em curso, iremos estar sujeitos a uma
crescente instabilidade nos preços dos mercados mundiais. Quando os preços de
mercado caem, os governos ficam sob forte pressão no sentido de intervir de
modo a proteger os agricultores; e isso poderá prejudicar o futuro da PAC. A UE
tem de resistir a esses apelos, em especial nos casos em que a protecção dos
agricultores europeus é feita à custa dos agricultores dos países em vias de
desenvolvimento. Mas a UE precisa igualmente de reconhecer as reais
preocupações que os preços baixos podem criar. Isso sugere que uma futura
reforma da PAC deverá ser acompanhada de novas políticas que permitam aos
agricultores utilizar instrumentos de gestão de risco, e que criem redes de
segurança do rendimento para enfrentarem preços mundiais de mercado
excepcionalmente deprimidos.
Se
a reforma da PAC estiver em linha com estas recomendações, conseguir-se-á um
abastecimento de bens alimentares de maior confiança, menores emissões de
gases com efeito de estufa, uma maior biodiversidade e uma gestão mais
responsável dos solos e dos recursos hídricos, a custos inferiores. Poderá
igualmente assegurar uma concorrência leal entre os agricultores no mercado
interno e facilitar políticas comerciais justas que façam realçar a
legitimidade da UE na comunidade global. Ainda, para além disso, permitirá uma
reorientação dos fundos orçamentais disponíveis para a produção de bens
públicos europeus. A reforma da PAC é, por consequência, um passo importante
para a construção de uma União Europeia mais eficaz, que ganhe e seja capaz
de manter o apoio dos seus cidadãos. "
Francisco
Avillez
Professor Emérito do ISA,
UTL
Publicado
em 18/11/2009
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